从经济角度思考宪政(1)网(3)

　　有人认为，私人财产完全绝对和神圣不可侵犯的地位已经有所下降了，未来的发展趋　势将是国家对私人财产到底应在多大范围和什么程度进行限制的问题。(注：李景、骄波：“美国联邦最高法院财产权案件裁决意见历史演变及其启示”，载《学术研究》2002年第10期。)我以为，限制不会影响到现代宪法保护私有财产不可侵犯的根本原则。虽然，一些国家适应时代要求产生了“私人财产是社会义务”的新内涵，对近代宪法作了必要的修正，但是没有从根本上否定和抛弃私有财产权作为人权实质和宪政精髓。私有财产权仍然是个人对抗国家专横的消极权利，是个人维持生存和防范国家权力侵犯的安全手段或安全装置。(注：参见[美]乔•萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1993年版，第381-385页。东西方一些国家强调“私人财产是社会义务”的同时，前苏联的各加盟共和国(现在的独联体国家)和东欧各国经历了一个逆向的确立和张扬个人消极自由的政治和法律变革过程。)
　　　　　　
三　着眼于宪制选择

　　公共选择观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。公共选择学者将他们的理论称为“政治宪法的经济理论”。(注：[美]布坎南：《自由市场和国家》，吴良健、桑伍、曾获译，北京经济学院出版社1988年版，第22、26页。布坎南和塔洛克合著的《赞同的计算》是第一次尝试。布坎南称《赞同的计算》一书是“现代公共选择理论的第一部杰作”。)公共选择经济学的基础是一个从根本上说十分简单但却很有争议的思想——即担任政府公职的是有理性的、自利的人，其行为可通过分析在其任期内面临的各种诱因而得到理解。这一思想的主要推论是政府不一定能纠正问题，事实上反倒可能使之恶化。

　　在市场领域里，自利的人们自由选择能够实现经济均衡，实现共同富裕，但在公共领域里，自利的人们自由选择的结果却是政府均衡，这一均衡导致的是零和的博弈，甚至是人人理性、社会非理性的纳什均衡格局。搭便车、大政府、寻租等等十分恶劣的后果都是政治均衡的表现。公共领域的选择规则往往会倾向于尊重多数的意见，实行少数无条件服从多数的原则。(注：民主集中制也实行少数服从多数原则。不同政治制度的少数服从多数存在着区别，这里不展开讨论。)多数统治原则的实施，会自然而然地导致大政府的恶果。(注：假定有100个人通过多数原则建立政府来统治自己。根据多数统治规则，任何51人就可以采取集体行动，即这种行动必须要由其他49个人付出一部分的代价。由于51个人组成的多数并不一定是同一批51个人，因此人们可以组织任意的51个人来采取强制性的行动，并让其他49%的人支付一部分成本。)人们就会越来越依靠多数统治的办法来搭少数人的便车。结果公共领域日益扩张，也就是政府扩张，市场缩小。政府扩张导致寻租泛滥。(注：公共选择学者的寻租指的是通过国家的保护所产生的财富的转移。它包括旨在通过引入政府干预或者终止它的干预而获利的活动。参见JamesBechanan:Reganomics and After,London:Institute of Economic Affairs,1989,P.10.)图洛克把寻租看作是“负总和的游戏”，认为第三世界国家的落后是因为这些国家存在着大量的寻租行为。(注：Buchanan,Robert D.Tollison and Gordon Tullock,eds:Toward a Theory of the Rent-Seeking Society,College Station:Texas A&MUniversity Press,1962,P.35.)官僚也是个人效用最大化的寻租者。(注：官僚们最关心的是自己的职位、工资和津贴，由于他们的前途取决于他们所工作的政府部门的状况，因此他们也特别关心自己所在的工作部门的扩张，希望有更多的人员，有更多的预算。)军事人员也是自私的寻租者。(注：军人总是强调国际安全的重要性，夸大外国侵略的可能性，以便维持庞大的军费开支，维持更多的军职。)对于寻租者来说，他们一边抱怨官僚机构为何不死，为什么不衰亡，一边则设法支持官僚机构，因为一旦真的死亡　了，寻租者也无机会寻租了。在公共选择学者看来，政府就是所有人都力图依靠他人来生活的东西，政府是寻租的根源。政府扩张是多数统治原则条件下一部分人积极选择的结果。这时，就要建立可靠的宪政制度，保护个人的自由，保护市场，制约多数的权力，遏制政府的扩张，遏制寻租，变恶性的政治均衡为良性的政治均衡。

　　公共选择学说推翻了几十年来盛行的经济学和政治学思想。因为主流派的经济学家如　萨缪尔森，卓越的政治学家如罗伯特•达尔等都把政府在试图弥补私营经济的缺陷时使情况恶化的可能性压至最低限度。萨缪尔森说，“在生活的复杂经济条件使社会合作成为必然的地方，可指望善意而明智的人们诉诸政府的权威和创造性活动。”(注：[美]萨缪尔森：《经济学：导论性分析》，1958年版。转引自布坎南《自由、市场和国家》，吴良健、桑伍、曾获译，北京经济学院出版社1988年版，第281页，附录《布坎南与公共选择经济学》一文。)罗伯特•达尔说，通过利益集团的竞争，“权力本身会被驯化、文明化，并得到控制而限于人类的正派用途上，而强制这一人类最邪恶的权力形式将被降到最低限度。”因为各权力中心必须经常谈判，“公民和领袖都将完善以和平手段解决冲突的宝贵艺术，不仅使一方受益，而且使冲突各方受益”。(注：转引自布坎南《自由、市场和国家》，吴良健、桑伍、曾获译，北京经济学院出版社1988年版，第281页。)公共选择学说对关于政府的这些假定提出系统的质疑。布坎南说，它以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。(注：转引自布坎南《自由、市场和国家》，吴良健、桑伍、曾获译，北京经济学院出版社1988年版，第281页　。)

　　公共选择学派尤其是布坎南本人认为，国家理论最重要的特征之一是政治过程的互惠　性。政治通常被解释为一种零和对策，(注：零和对策，指参与政治过程中的当事者之间的利益方面是此消彼长的冲突性关系，一方所得正是另一方所失。)但布坎南认为，政治过程是一种正和对策，政治过程就像市场的交换过程一样，包含着自愿交换的互惠性。(注：正和对策，指因为政治过程是互惠的，所以均有收益。每个具有独立价值和利益的个人，带着自身的利益要求参加政治决策，以谋图实现其个人的目标和利益，从这个意义上说，国家是个体自愿选择的结果，它存在的惟一根据是促进共同体每个成员的利益。)长久以来，“社会目标”、“公共利益”之于政治过程就像真理之于科学研究一样被认为是独立于个人而存在的某种客观对策。

　　在个人主义和契约主义的基础上重建国家的努力必然要包含立宪限制和立宪改革这一　重要内容。重新设计对国家的立宪限制是布坎南最为关切的实质性问题。布坎南观察到，当今的政府对公民生活的侵蚀和威胁变得愈来愈严重，若不施加并履行有关立宪限制，民主政府也将有成为利维坦的危险。(注：[美]布坎南：《自由的局限》(英文版)，芝加哥大学出版社1975年版，第162页。布坎南像早期的契约论者霍布斯、当代的罗尔斯一样，假定了一个理想化的契约环境，也叫初始状态。)

　　布坎南将人们的决策严格区分为两个阶段：第一个是宪制选择阶段，是人们关于政治　秩序和政治决策基本规则的选择；第二个是后宪制选择阶段，是在已确定的宪制下对具体行动策略的选择。(注：[美]布坎南、塔洛克：《赞同的计算》(英文版)，密歇根大学出版社1962年版，第7页。)在公共选择学派之前，现代社会科学家(包括大多数经济学家)并没有注意到宪制和立宪限制的极端重要性，一般只限于具体的政策选择(即后宪制决策)的讨论。实际上，那些决定政策效果的基本制度和规则是更为重要的问题。如果说一种游戏有缺陷，那么缺陷可能首先来自游戏规则本身的不合理。同样地，当今西方经济面临的种种问题，不可能靠更换一些更精明、更仁慈的政治家或改变某种政策策略来克服，而必须首先从决定政治经济秩序的宪制上寻求突破口。

　　在立宪阶段，布坎南主张采用一致赞同准则作为初始立宪讨论和现存宪制改革惟一合　理的差别标准。集体政策中的一致赞同准则类似于市场中个人决策的帕雷托准则。根据布坎南和图洛克的看法，逻辑上的制宪者充满恐惧而不是充满希望。他们怀疑政府，认为政府是最大的威胁。他们关心如何保护自己而不大关心政府将会帮助他们解决问题，实现进步。为了保护个人的自由，他们肯定要求宪法在一致同意的情况下才生效，给每一个人以否决的权利，政府就不会浪费任何纳税人的钱。但如果任何人均能利用一致同意规则给予的一票否决权，政府在公共领域里必将一事无成。因此，逻辑上的制宪者必然选择多数统治的原则。

　　布坎南提出了宪政的基本原则。他认为，人有坏的一面，也有好的一面，但在设计政治制度及对宪法确定若干审查和控制条款时，每个人必须被当作一个无赖，他的所有行为除了追求私人利益外，别无其他目的。人是自私的，在公共领域里一旦掌握了权力，就必然会损公肥私，因此，立宪政治的一个重要原理是要作以下的假定——掌权者将滥用政治权力去促进特殊的利益；这不是因为情形常常如此，而是因为这是事物的自然趋势，这是自由制度特别要加以防止的。

　　公共选择理论对宪政分析的一个最基本的启示在于：宪政制约是绝对必要的。它告诉　我们，只有充分竞争的市场机制，才能从个人的偏好推导出集体的偏好，才能使公共的利益兼容任何个人的利益，不损害任何个人的利益，并以个人利益为基础，为所有个人的利益服务。但是市场机制的作用有一定的界限，在许多情况下，我们依然不得不使用非市场的规则来从个人的偏好推导出集体的偏好。与市场规则相比，非市场的选择规则有种种缺陷，其中最大的缺陷是它无法形成不牺牲任何个人利益的公共利益。在存在投票悖论的情况下，而且还根本不可能从个人偏好推导出集体的偏好。公共选择的研究表明，任何非市场的选择规则，都不能满足阿罗不可能定理(注：50年代初，美国经济学家阿罗列出从个人偏好推导出社会偏好所需要的五项必备条件：第一，个人理性原则；第二，有关选择方案的独立原则；第三，帕雷托准则；第四，非个人独裁原则；第五，定义域的非限制性假定。阿罗研究的结果是：任何社会选择规则，要同时满足上述所有五个条件是不可能的。这就是著名的阿罗不可能定理。阿罗不可能定理告诉我们，惟有充分竞争的市场机制，才能满足阿罗不可能定理，而任何公共选择的规则，都不可能实现公共利益与个人利益的兼容，即不可能从个人利益完美地推导出公共利益。它揭示出，公共选择的规则不可能实现以个人为基础的公共利益，能够利用市场规则，就应该尽可能利用市场选择的规则，而公共选择的规则应该尽可能地少用。)所提出的条件，因此，投票政治不能代替市场机制。投票政治必须让位于市场经济，把整个社会尽可能建立在市场选择的基础上，压缩公共选择的空间，并针对公共选择的自我膨胀倾向，对其实施宪政制约。

　　公共选择理论的奠基者设计了一个有限且有效的政府，这样的政府以自由的市场经济、可靠的宪政制度为基础。经济人假定运用于宪政的实施分析不仅具有很大的合理性，而且比传统教条式的研究或价值层面上的思辨具有独特的优越性。公共选择理论对我们深刻思考中国宪政改革是有裨益的。

　　1997年9月19日，在中共十五大结束的当天，世界银行发布报告指出，中国大陆经济转型速度之快确已创下历史纪录，但其未来发展却可能被其脆弱的金融制度、法制不足、贪污腐败及环境污染等所扼杀。这并非危言耸听。我们确已遇到了一些十分棘手的问题。一些政府官员滥用权力、腐蚀国家的肌体、侵害公众的利益印证了布坎南关于政治过程的分析，即政府官员本身有一种强烈的实现自己独立利益的倾向，这种内在倾向若不以适当的方式加以限制，公众的利益将要遭到损害。这种限制不是枝节体制上的限制，不是局部问题上的克服，更不是“头痛医头，脚痛医脚”式的被动疗法，而是一个根本意义上解决制度供给不足、克服弊端的立宪设计问题，由此建立的宪制是理性选择。如果没有这样最高层次上的立宪限制，民主政府也有变成利维坦——专制政府的危险，权力腐败也不能得到最有效的遏制，道德建设也会苍白无力。因为个人在市场上受自私自利的动机驱使，在政治决策场合不会摇身一变，成为克己奉公、大公无私的圣人。张五常因此说：

　　我相信每个人、每个政治家和政府官员心里只有一件最要紧的事。就像你和我，他早上一起床就想如何为自己谋求更多的收入，而在通常的情况下，腐败一般说来是达到这个目的的最便利的途径。(注：张五常：《经济解释》，易先容等译，商务印书馆2000年版，第480页。)

　　一项好的竞赛，不仅在于有好的运动员，而且在于有一个好的竞赛规则。正是在这个意义上，为了市场经济不致因贪污腐败及制度供给不足而出现举步维艰的危险，我们在当前宪政改革得到广泛重视的今天，要十分强调宪政限制。后宪政选择的意义毫无疑问远逊于宪制选择。我们在进行“宪制选择”的过程中，应将宪政选择目标设定在“有限政府”上。这是公共选择分析留给我们的一个宝贵启迪。

　　中国因计划经济及其他各种传统的原因，大政府的政治轨迹很深，虽也经过十分的努　力精简了机构，但仍存在大量的寻租空隙，形形色色的寻租者、腐败分子乘机而入，防不胜防。如果市场经济留有大块肥沃的土地给权力，那么权力始终拥有霉变的角落和癌变的因子。无论从政治传统、各国经验，还是从宏观和微观的经济角度去分析，对于控制权力，宪政制约当然是必由之路。有学者说，理想的政治是民主加上宪政；(注：张文显、信春鹰：“民主 + 宪政 = 理想的政制”，载《比较法研究》1990年第1期。)还有学者说，民主、法治和人权是宪政的三个基本要素。(注：李步云：“宪政与中国”，载《宪法比较研究文集》(2)，中国民主法制出版社，第2页。)他们都说得很精练。我们还可以换一个解释，一个理想的政府如果不是肆意扩张的，不是人治的，而是有一套真正的民主程序、将权力运行交由法律去裁夺的，那么这样的政府必定是有限政府。政府应尽力减少以保护市场为名、保护有序竞争为名展开的种种损害经济自由的管制，尽力减少干预，尽力减少垄断。最可怕的不是市场的垄断，而是政府的垄断。弗吉尼亚州立大学经济学教授詹姆斯•格瓦特曾说过：公共学说的贡献在于证明，市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由。(注：转引自[美]布坎南：《自由、市场和国家》译者前言，吴良健等译，北京经济学院出版社1988年版。)

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