贸易区域化趋势下发展中国家农民权益的保护机(2)

　　我国在新形势下应该审时度势及时调整对外贸易政策方略，积极利用区域贸易安排。目前我国应以东亚为龙头，推动形成一个能与美洲和欧洲大体平衡的区域经贸合作板块。与东盟自贸区建设今后要进一步向投资、海关、贸易争端解决、人员流动、资源开发、非关税壁垒等方面扩大合作，最终实现自由的贸易和投资区。努力促成中韩、中日、中日韩等双边、三边自贸区磋商。我国与中亚、南亚和西亚国家区域经济合作的重点，可放在能源、交通运输、基础设施建设等优先领域，不断挖掘潜力，为更大范围合作创造条件。在更紧密经贸安排的基础上，不断深化与港澳的经贸合作。我国应该在执行祖国大陆与港、澳2007年1月开始生效的“CEAPA补充协议三”的基础上，考虑在一个中国原则下，进一步推动与台湾实现“三通”，进而探讨两岸进一步开展合作的方式和途径。在“一国四席”的有利条件下构建中国特色的自由贸易区。

二、发展中国家农民权益在贸易区域化趋势下被漠视

　　（一）区域贸易协定涉农条款忽略发展中国家农民权利

　　由于农产品市场涉及国家安全、社会稳定、农民收入、环境保护等一系列社会与经济问题，不仅是世界范围内最为复杂的市场，而且从19未开始，保护主义一直主导着农产品市场与贸易，因此，农产品市场与贸易作为一个特殊领域一直游离于关税与贸易总协定规则的有效约束之外，对农产品的保护也始终深深地根植于发达国家的农业政策与制度中。经过多次艰苦的谈判，谈判各方终于在1993年12月15日签署了乌拉圭回合《农业协定》。《农业协定》共有13个部分，包括21个条款和5个附件，规定了适用的产品范围、有关农产品贸易的规则、发展中国家的特殊和差别待遇，以及在世界贸易组织(WTO)中建立农业委员会等内容。《农业协定》是农产品贸易自由化的集大成者，也是农产品贸易自由化的里程碑。但是它对农民利益的保护显得十分乏力。为此，多哈回合的谈判者希望在这个方面有所突破。以棉农为首的各发展中成员的农民更是渴望从多哈回合谈判中受益，但希望渺茫。《香港部长宣言》呼吁发达成员最迟在2006年削减各种形式的棉花出口补贴；自执行期限起算之日起，发达成员将向来自最不发达成员的棉花出口提供免关税的和免配额的市场准入。不过，我们不可期望过高。最不发达成员的棉农如何才能够从中获益，不得而知。因为《香港部长宣言》并没有明确要求发达成员削减其他形式的国内支持。即使发达成员削减相当程度的棉花出口补贴，也可能因其他国内支持措施而抵消其削减效果。随着多哈回合的正式中止，棉农的此种预期成为一个巨大的疑问号。

　　从区域贸易协定的内容角度来看，农民权益的保护机制严重匮乏。比如，南亚区域贸易机制尚处于稚嫩时期，农民利益在域内贸易中的维护尚未提上议事日程。自从1985年南亚区域合作联合体（SouthAsianAssociationforRegionalCooperation，SAARC）成立以来其中的七个成员已经采取了各种积极姿态开展相互间的经济合作。1995年为了深化经济合作，推进区域内贸易，成员国成立了南亚特惠贸易安排（theSouthAsianPreferentialTradingArrangement，SAPTA）。然而，南亚特惠贸易安排对于促进南亚的域内贸易几乎没有发挥任何作用。尽管南亚国家试图通过双边和区域层次的特惠贸易安排支持贸易发展，但是令人沮丧的是，它们的域内贸易仅占5％左右。《南亚自由贸易区协定》（theAgreementonSouthAsianFreeTradeArea，SAFTA）自2006年1月1日起实施。但是，南亚自由贸易区成员列出了太多的敏感产品不在自由化之列。所以，他们不可能指望南亚自由贸易区能够加速区域内农产品贸易的发展，更不用指望农民利益得到特殊的照顾。

　　１９９２年８月１２日，美国、加拿大及墨西哥三国签署了一项三边自由贸易协定——北美自由贸易协定。１９９４年１月１日，该协定正式生效。在产业方面，该协定规定，美墨之间大部分农产品的关税将立即取消，其余６％的产品包括玉米、糖、某些水果和蔬菜的关税，将在１５年后全部取消，进口配额在１０年内消除。据此，最迟2009年美墨之间的农产品关税降至为零。根据协定规定，2003年初墨取消了26种农产品进口关税。这对缺乏竞争力的墨西哥农业构成了一定威胁。墨农业生产者组织纷纷举行抗议活动，要求政府与美、加谈判。这对墨政府形成了巨大的压力。经过政府与农业生产者组织近4个月的谈判，双方于4月中旬就签署“国家农村协定”达成协议，其中包括政府允诺为农村紧急救援基金拨款28亿比索，并将向美、加两国提出，在北美自由贸易协定允许的范围内签订“补充协定”，以维护墨农民的利益。

　　共同农业政策(CommonAgriculturalPolicy，简称CAP)是欧盟内实施的第一项共同政策。该政策最早由《罗马条约》提出，1960年6月30日欧委会又正式提出了建立共同农业政策的方案，并于1962年起逐步予以实施。其基本目标是提高农业的劳动生产率、确保农业人员的“公平”收入、稳定农产品市场、保持农产品合理的销售价格以及确保农产品的供应。其主要内容是对内建立共同农业基金、统一农产品市场和价格、对农产品出口予以补贴，对外则设置随市场供求变化而调整的差价税、配额等贸易壁垒，使欧盟农业免遭外部廉价农产品的竞争。

　　自１９９５年以来，欧盟农产品价格下降了近１４％，而农业生产资料价格仅减少５％。此外，欧盟农业收入虽然有所提高，但与工业和服务业的收入水平差距却越拉越大。更让欧盟农民愤愤不平的是，在欧盟共同财政预算中，用于补贴农业的“共同农业政策基金”所占比例已经由１９９３年的超过５０％降至目前的４７％，到２０１３年还要降至４２％左右。欧盟农民抱怨说，政府补贴减少了，农民日子难过了。但是，欧盟对农业的高额补贴，直接损害了许多发展中国家的利益。它一方面压低了国际市场的农产品价格，一方面用高额关税把发展中国家的农产品挡在门外。正因为如此，在世界贸易组织于２００１年发起的多哈回合谈判中，削减发达国家农业补贴成为发展中国家最主要的要求之一。

　　（二）农产品贸易壁垒封杀发展中国家农民创收能力

　　农产品贸易壁垒森严，农民出口创汇能力受到不当扭曲和限制。发达国家虽然进行了一定程度的农业政策改革，但是步伐迈得太过保守。乌拉圭回合的货物贸易谈判虽然把农产品贸易纳入多边框架，但是它对排除农产品贸易壁垒没有实质性成效。这就是为什么农业贸易限制持续造成发展中世界遭受巨大的福利损失(HansandLutz2000)。例如,经合组织(OECD)成员国家的农业政策即使在乌拉圭回合时做了一定的改革，但是仍然每年给发展中国家造成198亿美元的福利损失(Anderson,HoekmanandStrutt1999)。农业保护主义无论是在发达国家还是在发展中国家在过去的三个世纪里都是一条公认的准则(Ghimire2001)。所以，农业纪律相对于GATT1947的一般纪律较为“软弱”(Das1999)。在20世纪80年代中期，15个“公平交易”农产品出口国组建了一个凯恩斯集团（CairnsGroup）。这个集团得到了美国的支持。由于这个集团施加的压力以及其他因素才促使GATT1947的缔约方同意在乌拉圭回合谈判《农业协议》（theAgreementonAgriculture，AoA）。迄今，《农业协议》执行的效果极差。

　　农产品市场准入遭遇的障碍可以分为关税壁垒和非关税壁垒。《农业协议》主要目标之一乃是建立一个“关税唯一的（tariffonly）”管理机制。它要求所有成员的非关税壁垒关税化。究其实质，关税化（Tariffication）是指把像配额、非固定进口税（variableimportlevies）,最低进口价、任意颁发许可证以及通过国营贸易企业维持的非关税机制之类的非关税壁垒转换为关税壁垒。关税是可以量化的农产品贸易管理措施，透明度高，便于监督。然而，发达国家所做的却是虚假提高非关税壁垒的货币价值，以此保护其敏感产品(Adhikari2001)。在某些极端的案例里，关税实际上是升高了。有批评人士斥之为“卑鄙的关税化（dirtytariffication）”，并断言这种“明降暗升”的手法导致发达国家农业保护主义水涨船高。

　　除了实施上述上述从价税措施以外，WTO成员还实施了大量的非从价税（Nonadvaloremtariff）措施。这就破坏了《农业协议》的透明度。它们实施的非从价税也即从量税（specifictariffs），比如，欧盟和美国农业关税的三分之一系从量关税或者具有从量税的成分。从量税的透明度远低于从价税。自1997年以来，当世界农产品价格下降之时就会不断增强“保护主义的效果”(Messerlin2002)。当高成本生产者被征收从量税的时候，低成本低价供应者就会陷入相当不利的境地。25个WTO成员对50％以上的农产品关税实施了非从价关税(Diakosavvas2002)。比如,欧盟43.6％、美国40.4％的农产品关税包含了非从价关税(WorldBank2003)。

　　非关税壁垒是对贸易的冲击极难量化。一般认为，非关税壁垒较之于关税壁垒更加容易在进口国产生贸易和经济效率的扭曲效果。与关税——基于产品价格的限制措施——不同的是，绝大多数非关税壁垒直接改变了进口产品的数量和成分。鉴于此，世界贸易组织偏好关税措施(Pandey2000)。

　　非关税措施主要有三种：1、补贴机制。WTO成员有义务按照《农业协议》削减农业支持。《农业协议》设计了补贴的计算公式，并以绿色、黄色和蓝色交通信号灯的形式对国内农业支持进行了分类。按照《农业协议》，所有黄灯补贴将被逐步削减。然而,在实际执行过程中，发达国家对农民的支持是不断攀升的，由此导致这些国家的农产品廉价，限制了发展中国家农产品的市场准入。有人指出，经合组织国家成员非但没有削减农业补贴反而将之由黄灯支持转换为绿灯支持。事实上，在日本，以补贴和其他形式的机制出现的农业支持相当于给予每户农民3.3万美元，欧美国家则等于每户3万美元的支持。世界上最富有的国家普通农民每赚一美元其中的31％来自政府的支持。其余的才真正来源于市场交易(Tangermann2004)。

　　2、卫生、安全和环境标准日益成为发达国家限制发展中国家农产品市场准入的隐蔽手段。《卫生和植物检疫措施协议》(SPS)以及《技术性贸易壁垒协议》(TBT)确认并肯定了WTO成员动用SPS和TBT措施限制贸易的合法权利。两份协议旨在确保WTO成员不滥用这项权利并不对国际贸易造成不必要的负面效应(Pandey2000)。SPS协议第2条赋权WTO成员采取必要措施保护人类、动物和植物的生命和健康，但是要求这些措施必须基于科学原理并不得用于“掩护”贸易限制措施。虽然如此，但是进口成员国到底是在合法行使权利还是在滥用权利，难分真假。发达国家对进口商的要求往往显著高于国际标准，发展中国家需要大幅度地更新和改良测试和监控设施才能够达到发达国家的标准。这样就必然提高了发展中国家农产品的成本，定价较高才能够收回成本，无力与进口国同类产品展开价格优势战。再者，发展中国家又缺乏资金和技术资源，根本难以达到发达国家的标准，出口必然受阻，无法顺利进入国际市场。

　　3、关税税率配额（Tariffratequota，TRQs）。在乌拉圭回合谈判过程中为了促成多边协议，作为市场准入的妥协办法，对于那些过去受到进口国非关税壁垒保护的产品，谈判者必须提供最低限度的进口机会。颇具讽刺意味的是，市场准入要求却在农产品贸易领域催生了大量的关税税率配额,反映了农业部门维持了很高的关税水平。一般而言，在两种情形下会使用TRQs：第一，若在贸易壁垒关税化之前没有显著的进口，即低于国内生产总量的5％的，为了维持最低限度的市场准入机会；第二，若实施贸易壁垒关税化将恶化市场准入条件的，为了维持现有的市场准入水准。TRQs是双重关税措施。它首先允许配额内的低关税进口，但是任何超配额进口虽不被禁止但往往将被征收明显高得多的关税，通常系禁止性关税。使用者认为TRQs是次佳的政策工具。因为它们仍然保留了非关税壁垒的诸多特征，仍有可能构筑起农产品市场准入的堡垒。

　　目前国际农产品贸易是一个被严重扭曲的市场。农产品生产者的数量分布与农产品贸易的市场份额不相称。虽然世界农民总数的96%居住在发展中国家但是全球农业贸易的份额不过31%。事实表明全球贸易规则被人为操纵并构成对穷苦农民的威胁。富裕国家的政府每年拨出三千亿美元用于支持农业，其中绝大部分资金流入了富裕的地主和农业综合企业的腰包。比如，在美国，这种“社团福利（corporatewelfare）”的大部分都留给了种植水稻、玉米和棉花的大型农场主,使之有能力低于生产成本在世界市场上“倾销”农产品。1999到2004年美国在棉花上的补贴是180亿美元。美国在世界棉花市场上的出口份额几乎翻了一番，从24%增加到39%。美国此举惹恼了巴西，导致巴西把美国告上了WTO，并斥责美国“给世界棉花市场造成了自1929年经济大萧条以来最严重的危机”。巴西胜诉，美国不得不改变其补贴政策。但是，美国对棉农的补贴仍在继续。2003年美国有28,000个棉农得到了24亿美元的政府补贴，超过了非洲国家布基纳法索（BurkinaFaso）的国民生产总值。而布基纳法索国内拥有200万棉农。

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