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现代行政法面临的挑战及其回应(1)

2014-11-14 01:13

    【内容提要】因经济、政治和社会的重大变迁引发了中国现代行政法面临行政合法性之危机、多元利益主体之组织化和个人福利保障之乏力等一系列新的挑战。现代行政法需要在以适当扩权推进治理、以规制缓和实现善治、以发展多元行政适应实践、以正当法律程序调控行政过程、以私法方式达到行政目的和以扩展法院的司法审查范围实现充分救济等六方面予以回应。
　　【关键词】现代行政法 福利国家 地方自治 正当法律程序 司法审查

　　“现代行政法”在中国语境中可以指20世纪以来的中国行政法。但是，我们今天教科书中所讨论的中国现代行政法的历史是极其短暂的。因为我们认可的中国行政法历史仅发端于20世纪的中叶，至今大约50余年。在这50余年中的前30年，中国现代行政法历史是极其简陋的，其中1967年至1978年间行政法历史可以说是一片空白。改革开放后因社会治理的需要，行政法（学）开始受到法学界的关注，但一时也难以发展起来。《行政法概要》的出版，“只想给初学者提供一个社会主义行政法学科在理论体系方面的简单轮廓，而这个轮廓，在我国又完全是属于摸索阶段的。”到20世纪90年代之后，行政法才渐渐被公认为是一门独立的法学学科，虽然它不太成熟，但有成为“显学”之趋势。尽管如此，21世纪的今天，现代中国行政法仍需要面对这样的问题：在国家发展和社会变迁中，行政法如何回应其所面临的一系列挑战？
一、挑战

　　（一）行政合法性之危机
　　在人民代表大会制度下，各级政府产生于同级人民代表大会，并在“依法行政”原则下实施行政行为，其行政行为的合法性因为依“法”而获得了它的合法性。这里的“法”除了人民代表大会所制定的法律、地方性法规外，还有依宪法、法律规定的由国务院制定的行政法规和省级人民政府制定的行政规章。这些代表民意的法律规范构成了约束政府行政行为的规则，使民意得以通过政府的行政行为予以充分体现，以便落实“人民当家作主”的根本政治原则。 （转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）
　　通过民意机关的立法约束政府的行政活动，是构成自近代以来西方法治国家基本宪政框架的法治理念。从20世纪初的辛亥革命后建立“中华民国”到1949年后的中华人民共和国，我们的先辈们也都以此思想构建了国家的政治体制。但是，近一个世纪的法治实践使我们面临一个无法否认的事实，这就是这种“传送带”理论在日益复杂的现代社会已凸现其重重危机。“传送带理论最大的缺点也就在于它这种‘法律形式主义’。仅强调是否有通往国会的‘传送带’，并不能恰当地描绘或解释现代管制国家中行政权行使的实况。当今行政权实态，往往在法律上很难找到坚实的传送带，或仅能勉强找到丝缕关联。在牵涉浓厚科技基础的管制领域固然如此，即便在传统的管制领域，任何政策执行点上，行政权都会有立法者无法控制的政策回旋空间存在，包括执行工具的选择、标准的订定、甚至是政策价值间的优先设定与选择等等。在此时，传送带理论用国会控制行政权以建立行政权正当性的说法，就显得薄弱而缺乏解释力了。”
　　在代议制度极为发达的西方国家中，议会传向政府的民意之路已经出现断层与短路，更何况在代议制并不成熟的当下中国。这主要表现为：人民代表和人大常委会组成人员选举程序的不科学，因而产生了大量不能真正代表民意的“人民代表”和“委员”，民意无法通过正常的管道如实地到达政府，有相当比例的法律、法规尤其是地方性法规都是政府或者政府的职能部门负责起草的。这种浓缩了政府部门利益的法律往往是在人民没有实质性参与讨论的情况下，由人民代表大会以法定程序的方式照单全收；基本失控的政府预决算与流于形式的人事任免程序，使政府获得了足以支配一切的财政权和人事权。在缺乏有效的制约机制下，这种权力完全有可能被滥用，成为部分人假公济私的工具。近几年在“旧城改造”的名义下发生的大规模拆迁、片面追求GDP导致生存环境日益恶化、在“公共利益”需要下征用农村集体土地产生大量失地的农民，以及极不公正的义务教育体制等严重的社会问题，与之相伴随的是政府官员严重的腐败，使政府行为的合法性受到了人民普遍的怀疑。也就是说，政府就其作出的行政行为难以陈述理由以获取社会公众的信任，以至于许多政策、决定出台之后引起了受其影响的个人或者组织明里或者暗里的抵制，如集团性的行政诉讼大量增加、拆迁户的上访甚至在公共场所自杀等。这种抗争所产生的社会力量重挫了政府的行政效率，使政府在行使权力的过程中日益感到外在的重重阻力与内在的力不从心。尽管如此，政府仍然必须应对社会发展过程中产生的种种问题，以回应人民对其行政行为合法性提出的挑战。

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　　（二）多元利益主体之组织化
　　个人利益只有依托于某一组织并通过该组织诉求于国家，才能使个人利益更好地获得保障。通过组织表达利益的需求与个人诉求所产生的力量相比，前者更容易达到目的。专制体制下禁止个人结成组织，是因为组织化了的利益主体对国家的影响力可以公式化为1＋1＞2。因此，严防组织化的利益主体往往成为专制国家的要务之一。两千多年的中国古代社会历史可以佐证这一点。1979年之后，因改革开放带来的经济发展催生了多元的利益主体，在并不那么完善的市场规则和法律制度下展开博弈，从而引发了此起彼伏的利益冲突，这种利益冲突遂成为当下社会秩序不稳定的经济根源。“伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先那种政治领域垄断一切的‘单极结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变，这是1978－1998年之间中国社会结构演变的基本脉络。”
　　中国经济的发展模式是以最大限度地利用有限资源为基本特征的。因将短期经济效益的明显增长作为各级政府的施政目标，结果是经济获得了巨大的发展，可用自然资源却日益稀缺。“这种短缺型发展之路，注定会加剧利益主体的分化，而当利益主体分化到一定的程度时，各利益主体对自我权利的意识和主张，就会发生各种方式和程度的冲突。这样，就需要一种社会秩序，这种秩序的核心内容应该是能够保证各利益主体的利益需求在博弈中保持平衡，其形成则最终要以组织化的方式表现出来。”于是，政府面对的主体是从“散沙一盘”的个体渐渐地发展到被组织化的群体。虽然在严格的行政管制下，结社并不是一种人人可以尽情享受的、并受法律保障的自由，但是在各种利益关联下（如老乡关系、宗族关系等或者失地的农民、进城找工作的民工甚至老信访户）结成的群体，已渐渐浮出水面。有的甚至获得了合法认可，如外来民工协会。所以，外国学者怀特（G. White）曾在20世纪90年代初对浙江省萧山市的民间社团进行个案研究时发现，在经济改革与社会发展中，没有纳入官方控制系统的、也没有正式组织体系的民间经济组织正在形成，逐渐成为一种与国家组织完全不同的利益组织体。 （转载自http://zw.nseac.coM科教作文网）
　　面对多元利益主体组织化的趋势，行政机关传统管制优势渐渐丧失，简单的命令与服从的管制方式已经影响到了行政实效，组织化的利益主体在一定程度上牵制着行政机关的决策走向。在这个博弈过程中，行政机关意识到如果在决策中能够较好地回应组织化的利益主体诉求，可以使其决策获得更有力的支持，提升政治层面的合法性。因为“管制者通常偏重于组织性较好的利益集团，以便取得更强的政治力量，并让这些利益集团通过优惠的管制政策取得一定的额外利益，以诱使它们愿意在对管制者的政治支持方面进行投资。”但是，在这样的政治架构下，行政机关行使的行政权是否会失去其公共性而专为组织化利益主体服务呢？行政法又应当如何实现其控制权力的功能呢？
　　（三）个人福利保障之乏力
　　在世界范围内，现代意义上的福利国家始于第二次世界大战之后的英美国家，后影响到法德等欧洲大陆许多国家，成为西方国家摆脱经济、政治危机的基本策略。“福利国家大量使用组织力量（政治和行政），至少在三个方向上努力纠正市场作用。第一个方向是保证个人和家庭的最低收入，不管他们的工作和财产的市场价值如何；第二个方向是使个人和家庭能够应对某些导致个人和家庭危机的‘社会突发事件’（如疾病、老龄和失业），缩小其不安全程度；第三个方向是不歧视公民地位或等级，确保他们在人们认可的一定社会服务内获得可得的最好水平的服务。”这种由国家向个人提供福利的思想已经成为现代国家的理念，成为一个国家政治、经济和文化发展的重要前提。时至21世纪，福利国家的政策虽然也产生了若干消极作用，但许多国家，如北欧的瑞典、荷兰等仍然把它当作一项重要的国策，以降低经济发展中对个人产生的风险。 （科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）
　　当下中国已进入一个风险社会。之所以称之为“风险社会”，是因为不完善的市场经济体制对个人产生了种种不可预期怕风险。因政府没有一套较为完善的社会保障体系，使个人对其所从事的职业稳定性普遍产生了一种焦虑不安的情绪；而没有职业的人，如失地的农民、下岗的职工和没有及时找到职业的大学毕业生，对未来更是感到前途渺茫。正如毛雷尔所说：“‘排除危险’仍然是国家的法定的和不可变更的任务，但该任务通过社会、经济、文化等领域的供应、给付和补贴等任务而得到补充。”如果个人的生存风险不能通过制度获得转移、消解，那么个人因生存本能而对风险的抵御，极有可能是以危及社会秩序为代价的。这几年全国各地发生的农民抗拒国家征收土地和城市下岗职工结队上访等事件，已经成为社会秩序不稳定的主要根源。同时，因经济与社会发展所产生的“外部性问题”引发的环境、地质、流行疾病等灾害，也使得个人在抗拒这样的灾害面前显得无能为力。如果没有国家事先或者事后提供有效的福利保障，许多人往往会成为这种灾害的牺牲品。

二、回应

　　因宪政体制的差异性导致我国的行政权在国家权力架构中运用的方式、走向、功能等与西方国家的行政权之间表现得不尽相同，所以，简单地套用西方国家行政法理论来解决中国行政法面临的问题，有时并不能够获得正确的答案。因为“每一个行政法理论的背后都有一个国家理论”。那么，当下中国现代行政法面临如此多的新挑战，究竟应该如何革故鼎新以回应社会的需求？以下六个方面或许可以作为尝试。
　　（一）以适当扩权推进治理
　　“立法至上”原则下的行政权必须恪守“法律保留”和“法律优位”两大基本原则，其实也只有在“立法至上”原则下才有此两项基本原则的存在空间。我国人民代表大会制度奉行“立法至上”原则，即全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律高于法规和规章。“一元多层次”的立法体制由此得以形成。因此，虽然中央有关行政机关有权制定行政法规、部门规章，但它们必须从属于法律，不得与法律相抵触。虽然有关地方人大和行政机关可以制定地方性法规和地方政府规章，但它们必须从属于中央立法。这一立法体制虽然可以保证法制统一，但是其主导下的“依法行政”与现实脱节也是一个今天已不能回避的重大问题。它导致了行政权无法及时回应社会的需求。《中华人民共和国立法法》顽固地限制地方立法权、司法解释权，固守已没落的立法权至上之观念，在当今中国政治生活中产生了巨大的负面影响。过分地推崇中央集权固然可以确保国家法制的统一，但未必能换得社会的久安。中央立法在信息不对称的情况下，使许多法律、行政法规和部门规章脱离地方实际，而地方因没有独立的立法权解决因经济、政治和文化发展不平衡所出现的地方问题，只得冒违法之风险制定大量的“红头文件”来依“法”行政，以至于“红头文件”长期为人所诟病。这种立法上的“致命的自负”是导致行政权不能有效回应现代社会需求的根本原因，由此产生的行政合法性危机成了中国现代行政法所必须化解的一个难题。

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