法国行政法对我国行政法治的借鉴意义—读王名(2)

　　从行政权力运行的规律看，行政权力具有扩张的趋势，而且权力容易腐败是其本性。行政权力从传统的特权、管理阶段，到有限、维护秩序阶段，以至于具有了经济和社会职能。我国的行政权还没完全脱离特权与管理的习惯，对公民形成实质的约束，与我们当今所需要的经济快速发展、公民自由参与相违背。因而我国行政法的首要任务是对行政权力进行规范和控制，让公民权利得到最大意义的享有和行使。而现实的国际经济情况是，经济的自由发展常常会造成难以避免的灾害性后果，东亚金融危机可谓影响深远，其中的教训也不可忽视。我国的行政权力也不可回避的要对社会、经济事务进行干预，而这对于对公民权利没有充分尊重意识的行政人员来说，在行使中也极易重返管理的习惯，实施的结果更难预料。面对这种互有冲突的、且必须兼顾的行政目标，我们所应采取的态度只能是最大程度地使其协调起来。我们就应该对别国完善的行政法制进行研究，寻求予以完善的途径，通过理性的设计、严密的规范，使行政权的行使效果同我们的预期一致。同时也要不断积累行政实践中经验，归纳抽象出中国的行政法原理和原则，构建中国自己的行政法体制。

四、法国行政法对我国行政法治建设的启示

　　由上可以看出，中国当今进行的法制建设，和法国历史以来的情况是完全不同的，法国的制度本身与中国的需要不相适应。但是法国行政法的完备体系，以及在发展过程中根据形势变化而适应、调整所反映出的规律性，是值得我们在探索行政法治建设道路时借鉴和参考的。法国行政法不仅总体上有上述的特点，其具体的制度也极具特色的，针对法国行政法规定，我们可以对照本国的情况和需要，作应有的借鉴和完善。

　　1、加强公法和私法体系的研究，建立与我国发展需要相适应的法律体系

　　法国一直有公法和私法划分的传统，不同性质的法律关系分别由不同的法律规范调整。公法强调对公权力的规范和控制，私法专注于个人权利的行使和维护。公法和私法的划分始自古罗马法，在欧洲大陆一直得以延续。在自由资本主义时期，顺应自由发展的需要，私法体系注重个人权利的保护，因而得以发达兴盛了起来。随着自由资本主义发展出现了弊端，公权力广泛的涉入社会生活，对公法的研究开始兴盛起来。这样公法和私法的严格划分在法国也是极具良好的社会功效的。在法国行政主体的行为被严格的区分为公法行为和私法行为，使用不同的法律，既有助于公权力的正确行使，也能确保违法行使行为受到追诉。对于行政主体特别是公务员具有很好的规范作用，尤其在将行政赔偿责任严格的划分为行政主体的责任和公务员的责任，更有利于实现对行政行为的监督。行政主体的财产也因为其功能的不同而划分为公产和私产，使用不同的法律调整，所涉案件由不同的法院管辖，保证了行政权力不被滥用，显示了法国行政法尊重公民权利的理念。公、私法的划分对法国行政法的进步和完善具有重要的意义。

　　我国如上所述正处于剧烈的转型期，经济、政治、文化领域都是如此。尤其在经济领域，自由发展的经济是我们社会快速发展基础，而我国在私权保护的法律方面一贯是比较欠缺的。虽然我们有一系列的民、商事法律法规，但总体上不完善、不协调，不能适应经济发展的需要。加强私法的研究、制定、实施是我们经济发展的需要。同时我们的公法领域也呈现出落后的局面，权力的行使没有现代的理念，行使方式和监督方式仍处在传统的影响之下，特权思想存在，监督乏力流于走形式。公权力的正常行使已经影响到社会的各个方面，因为我们正在进行一场政府推进式的改革。从公、私法体系外产生的经济法和社会法群也已经为社会的健康发展所必需，虽然我们在市场经济起步不久，但是全球化的影响，我们面临更为微妙和复杂的经济环境，政府不能作为经济生活以外的维护者，而要作为积极的参与者。这样公、私法，以及经济、社会法群，三大系统必须同时给予应有的重视。而要使得三大体系都得到充分的重视，就有必要进行明确的划分，使得法律体系更细密化、专业化，从而达到整个法律体系的完备。当今的法律研究中门户之见尚且存在，立法和实践中更不能做到各司其职，整体的效应取决于各个部门的独立和完善，互相僭越和推托都会使得整体法治秩序难以建立。以正在立法议程中的《物权法》为例，之所以久久不能通过，首先在于其作为公法还是私法的定位不明确。立法草案的起草人员主要为民、商法的专家和学者，没有宪法、公法的人士参与，难免不尽符合公法的理念。私法专家站在私法的立场上主张财产权私人占有的神圣性，而公法专家站在宪法的立场上，维护国家公有财产的地位，二者各执一端都有一定的道理，使得立法的速度无法跟上实际的需要。我们应该在宪法的统领下，作出公法、私法、经济和社会法的体系划分，使得私人权利、国家权利、社会权利的保护同时实现，顺应我国激烈巨变和飞速发展的需要，建立起中国特色的社会主义法律体系。

　　2、进行行政主体多元化建设，实现行政民主，提高行政效率

　　行政主体概念是法国行政法的创造，行政主体是个动态性的概念，它按具体行为的性质而定。行政机关只有在实施行政职能时才成为行政主体，受行政法调整。行政机关进行私行为时，构成私法主体，受私法调整，法国创设的行政主体的概念，可以有效的区分行政机关双重的法律身份，从而把握行政法的调整范围。特也可以用来说明公务员行为的性质和行为效果的归属。[2]根据行政主体的概念，在法国可以成为行政主体的有国家、地方团体和公务法人。现在同业公会在被一定数量的人认为属于行政主体，根据法国行政法发展的规律，我们相信同业公会将来一定会被承认为行政主体，只是目前这个通例还没正式形成而已。根据王名扬《法国行政法》第八章、第二节，第四目：公务的管理方式的内容，法国公务管理的方式有（一）行政机关直接管理；（二）公务法人管理；（三）公有商业公司；（四）公务的特许；（五）公务的租赁；（六）特许和租赁以外的私人管理机构；（七）同业公会。由此可见法国行政主体具有多种存在形态，而只有在行使行政职能时成为行政主体。这样多元化的行政主体在不同的情形下行使行政职能，可以使得行政主体的人员和职能符合所从事的公务的性质和需要，会大大促进行政效能的实现。

　　相对于法国行政主体制度，我国的行政主体制度简单得多。虽然我国也采用了行政主体这一概念，只是为了当时《行政诉讼法》立法确立行政诉讼被告身份的要求，根本没有充分利用法国行政法创造行政主体概念，以及在以后的实践中这一法律概念所发挥的广泛意义。由此我们也得以发现理论的研究对实践又是多么影响深远。德国法律注重概念的抽象，法国虽然不是如德国那般善于抽象思维，但实践中也根据现实的需要进行理论创新和概念的创造。理论研究源于实践，也高于实践，囿于现实的实证分析不能满足进步发展的要求。而我们作为后发国家得以利用丰富的现成资源，就要把握理论的实质和精髓，正确区分行政主体不同的法律身份，对其行为进行有效的规范和监督，以便于行政职能的实现。其次，我国行政主体设置也单一的多，所有的行政活动大多有国家行政机关所包揽，这和行政职能快速扩张和发展的趋势不协调。国家行政机关内编的稳定的人员很难适应各行各业的、不断涌现出的新类型的行政事务的需要。根据公共事务的性质，交给对那一行业熟悉的机构去从事对于提高行政效率，充分实现行政职能会大有帮助。再次，这种单一的行政主体设置也极易形成行政专横，不能充分发挥地方的、行业的以及公民个人的积极性。对照法国的行政主体设置，我国的行政主体主要为国家行政机关，相当于法国国家作为行政主体的情形。

　　我国为中央集权国家，实行权力下放式的行政组织结构。权力下放制可以克服中央集权的的某些缺点，也能提高行政效率；但是不能发挥地方居民的积极性和创造性，不符合民主政治原则。[3]而法国实行分权制的行政体制，实行地方分权和公务分权。地方分权能够发挥地方上的积极性，公务分权更能够避免一般行政、特别是政治因素的干扰，可以发挥技术人员的优势。当然过度分权会削弱国家力量，重视特殊利益，忽略普遍利益。我国地方保护主义向来严重，在发挥地方和行业积极性的同时，又要避免地方保护主义、行业垄断的弊端。我们的做法应该是加大权力下放的力度，让地方政府享有更大的权力，同时加强对地方的监督。在某些专业的行业成立一定的公务法人组织，克服普通行政机关和人员管理能力上的缺陷。同业公会应该发挥更大的作用，这样多元的行政主体有利于人民的参与，实现行政民主，提高行政效率。与行政民主化相对应，必须加强行政监督，包括行政监察和行政诉讼。而富于专业领域的公务法人和同业公会以行政主体资格，也便于法院通过司法权力对其实行监督。

　　3、完善国有资产管理和经营制度，巩固社会稳步发展的经济基础

　　法国行政法将行政主体的财产划分为公产和私产，分别适用不同的法律调整，由不同的法院管辖。按照功能的不同，公产的范围包括根据自然性质属于公众使用的财产，以及行政主体为了公共利益制定作为公用的财产在内，分别被称为共用公产和公用公产。[4]私产是指由行政主体所有，行政主体能够经营获得收益的财产。当然公产和私产的划分是相对的，也是历史上不断演变而来的。我们认为，行政主体作为公共权力的行使者原则上不能为自身谋取利益，只能为了公共利益行使权力、做出政府行为，因而不应该有私产存在的必要。不过法国行政法学界也认为私产的目的不只追求财政收入，同时满足公共利益，这也是法国行政权力已经高度规范化、行政法治水平较高程度实现以后的产物。但是作为执行职务的物质手段，行政主体必须对公产进行经营和管理。法国的公产制度及其复杂，至今也没有成文法的明确规定，不过根据判例有了基本一致的理解和认识。关于公产的取得、设定、管理、使用都有丰富的经验。公产制度的完善是保证行政权力的功能和效率实现物质基础。

　　我国是社会主义国家，行政主体的财产制度上与法国很难相对应。当然也存在行政主体对公共设施、公共财产的管理和维护。在其职责范围内的公共财产，行政主体也应该承担起所有者的责任。但是作为国民经济基础的国有资产，其良好的经营和收益是我国全体人民的利益。传统上国有资产都处在行政机关的管理之下。实行国有资产转制以后，国有资产从行政系统脱离开来，按照企业管理机制运行，行政机关能更好的行使社会管理和经济调控职能，国有企业也能积极参与市场竞争，提高经济效益。政企不分的现象基本上得以改正，但是现实中政府机关还存在过多干预经济的现象，职权范围内的公共财产管理和经营事务过多，这一方面妨碍了行政权力为公共利益服务的职能，另一方面也是的财产的效益不能充分发挥；更为最重要的是政府部门过多地接触到现实利益而滋生贪污腐败现象。行政主体对公共财产的直接管理应仅限于公众的直接需要和执行公务手段的财产，而这种管理以不收费为原则。除此以外的财产作为国有资产应该划为专门的部门管理。

　　国有资产管理部门管理的财产范围是极其广泛的。其中包括可以独立运行的改制成功的国有企业；也包括一些仍然提供公共服务的企业、事业单位的财产以及行政机关直接管理下的财产。这些财产原则上都按照市场化的需要运行。由国有资产管理部门接管，按市场运行的方式改建，并对其运行进行监督。作为国家支柱性质的企业，行业内垄断地位的企业，在必要的情况下根据经济形势的需要，可以委托从事一定的行政职能，执行一定的公共政策。这就类似于法国的公有商业公司。国有资产按照市场运营，与民营企业具有同等的权利地位，维持公平的竞争环境。国有资产的运营要受到国有资产管理部门的严格监督，国有资产经营部门实行自负盈亏、独立经营的方针。国有资产运营单位负责人员可根据规模的需要实行一定的委任制和聘任制，普通职工和私人企业一样实行劳动合同制。国有资产始终以全体人民的利益为最终目的，实行国家的经济政策，同时实现效益的最大化。完善的国有资产经营和管理制度，促进国有资产经济效益的发挥，巩固社会稳步发展的经济基础；同时积极配合国家经济调控政策，保证我国经济发展顺利进行；也同时使得普通行政机关超脱于现实利益，严格和公正执法。

　　4、规范公务员管理，完善公务员个人责任制度，促进执法为民行政目标实现

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