法国行政法对我国行政法治的借鉴意义—读王名(3)

　　“徒法不足以自行”，实现行政法治一靠健全的法律制度，二靠执行法律的公务人员的素质。公务员的管理对于行政法治的实现具有重要的意义。法国公务员管理的制度比较健全，公务员职位分类比较完整。职位分类是公务员管理的基础，能为公务员管理制度提供一个客观依据，使人称其职、事得其人、职责明确、薪俸公平。[5]公务员的录用、考核、晋升和调动职业行为都有详细的规定。公务员的自由权利比较广泛，同时规定了广泛的义务和严格和健全的纪律处分制度。这样既对公务员给予了足够的保护，也对对公务员给予职业身份提出了特殊的要求，作出了必要的限制和监督。在行政赔偿中，区分了公务过错和公务员个人过错不同情形，分别由行政主体和公务员个人承担赔偿责任，分别适用公法和私法规则追究赔偿责任，这样的区分适应了行政上的需要，也加重了公务员的职业责任。对于公务员执法行政过程中，严格执法、主动承担责任有促进作用，也有利于对人民权利的保障。

　　我国新近颁布了《公务员法》，作出了比较详细和具体的规定，公务员管理也逐渐走上了规范化的步伐。而在该法中没有涉及公务员的个人责任问题，我国《国家赔偿法》中，对公务员个人责任规定也不甚明确。《国家赔偿法》规定，行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为，国家不承担赔偿责任。而在具体的行政赔偿案件中，职务行为与个人行为划分比较复杂，我国倾向于对职权行为作扩大的解释，凡是在行使职权过程中实施的行为或因行使职权提供侵权机会的行为，一般都归为职权行为的范畴。[6]这样的做法是出于对公民权利的保护，扩大了职权行为的范围，使得公民直接向国家机关求偿，避免了公务员个人无力赔偿，公民权利得不到救济的后果。但其实这是对公务员的一种保护，这也不符合权责一致的原则，虽然《国家赔偿法》也规定，国家赔偿后可向有重大过错的公务员追偿。从保护公民权利的目的出发，就应该扩大赔偿的范围，而我国现行国家赔偿的范围很有限，仅限于直接利益、物质利益。同时也应该扩大求偿的途径，通过对公务员个人提起的赔偿请求，可以比基于现行法律对行政机关提起的赔偿请求范围更为宽，而且这种请求本身就是公民的一项权利。不应该使公务员在国家机关的保护下，免予受到其应该受到的追诉，更不应该使得公务员不对自己的行为负责任。公务员个人过错和行政公务过错并存是普遍存在的，单纯地以行政主体作为赔偿责任承担者，不符合现代法治和行政的精神，这实际上仍然是对公务人员的权力荫护。让公务员个人承担起本应承担的责任，是使其忠于职责的需要，也是为民行政的需要。

　　5、完善公用征收制度，适应大规模开发建设的需要

　　法国公用征收制度详尽的几乎到了繁琐的程度，以至于存在很多事实上没有意义的程序环节。[7]但是我们也应该从中看到法国法律对财产权利的尊重。在法国凡是为了公共利益的需要，无论是公法人还是私人都可以发动并进行公用征收。但是所有的征收都必须事先进行公平的补偿，征收的目的也要受到严格的审查，并受到人民的监督。在征收程序中又要经过行政程序和司法程序，保证公用征收的正当性和可行性，并且确保公民权利得到保护。确立补偿金的程序在司法机关的主持下，根据征收单位、补偿金权利人以及政府专员三方的意见，确立公平的补偿金额。移转所有权也由司法官通过裁判作出，普通法院作为私人财产权的保护者审核申请裁判的文件的完备和效力。普通法院虽然对补偿金和移转所有权有裁判权，但是征收行为的合法性问题只能由行政法院裁决，两套法院的涉入，使得行政征收程序繁琐复杂，一定意义上也造成效率低下。这个复杂的程序也体现了法国行政相对于司法的独立地位，但同时彰显了对公民权利的尊重，这就从一个侧面说明了法国行政权力何以脱离了司法权的监督而能够合法的运行的原因。因为法国人、法国行政人员具备了尊重人权的理念，再加上行政法院的有效监督，法国行政法治得以较高程度的实现。

　　我国正在进行大规模的建设时期，公用征收正在越来越频繁的进行。而我国的征收行为很不规范，对公民的权利照顾得很不够。由于土地征收的原因发生大规模的地方事件和集体上访时有发生，给社会稳定和经济开发都造成了不利的影响。我国现行土地征收立法和执法实践中，行政权力占了主导地位。立法上对于公共利益没有准确的界定，征地的范围和标准掌握在当地政府手里，很多政府在不正确的政绩观影响下借此权力大搞形象工程，以招商引资为名低价出售土地使用权，扣取农民应得的土地征收补偿款。[8]我国在公用征收中应该引进司法机关的参与，对征收行为进行事中合法性审查，对补偿标准进行公平确定，充分尊重权利相对人的当事人地位，在征收过程中保证行政权力的正确行使和公民权利的充分维护。在征收程序中，受理征收申请的政府部门要严格审查申请是否符合公共利益的需要，申请项目的可行性和必要性，以及对于建设项目涉及到的利益分配和后续行为的安排，确保不滥用公用征收行为，造成资源浪费和环境破坏。

　　6、增强行政审判系统的独立性，加强行政审判制度建设，促进依法行政

　　法国行政法最大的特点就是具有独立于普通法院的行政法院系统。因为行政法院的存在造成了严格的公、私法适用范围的区别得以在司法实践中实现，也因为独立行政法院系统的存在，法国行政法才能发展得比较完善，法国行政法才形成了判例法的传统。独立行政法院系统的形成是历史上条件的结果。普通法院系统操纵在封建保守势力手中，新兴资产阶级实行的新的经济政策和法规不能得到普通法院的登记和认可，普通法院对行政权力的制肘，致使新兴资产阶级通过对三权分立思想的解释，司法不能干预行政，从而使得普通法院不能审查行政机关的行为，只能由行政机关自己审查。经过行政救济阶段，到保留审判权阶段，最终到完全审判权阶段，行政法院最终形成。由此可见三权分立思想得到了当时封建保守势力的承认，思想上的一致认同作为一个因素促进了行政审判体制的确立，当然这最终从根本上说，还是阶级力量对比的结果。历史也证明法国行政法院不仅对行政行为进行了有效的监督，而且总结了行政上的经验，归纳出了行政法的原理和原则。而且在保障人权上也卓有成效，不亚于普通法院的功能。[9]行政法院取得这些成就一个原因是法国资产阶级启蒙思想影响较深，人们普遍对自由、人权观念认识较深，这种影响也最终渗透在行政人员的执法活动中和行政审判人员的诉讼活动中，对人权和自由的保护是不允许倒行逆施的，因而独立于普通法院系统的行政法院系统同样实现了对行政活动的有效监督和对人权的保护。当然在技术层面上，行政法院的法官比较精通行政经验，对于审理行政案件有很大的优越性，行政法官的高素质也保证了行政案件的高质量。也由于行政审判人员精通行政经验，行政审判的范围不仅包括具体的行政行为，也包括行政机关制定规则的行为，对行政行为有全面的监督作用。行政审判中从复杂的行政活动中概括出了行政法的基本原则，形成了了大量的行政判例。而且这种判例形式的行政法，还能够随着行政事务的发展逐渐改变，克服了成文法刚性的弊端。

　　当然这都是在法国特定环境下的产物，在历史进程中不断形成的，这些是无法复制的和模仿的。判例法的价值本身只能在自然生成的法治模式里才能充分实现，我们正在进行的构建型的法治模式里采取判例法显然是行不通的，因为我们本来就依靠理性的建构去造就法治环境，凭经验积累不能适应我们的需要，无法跟上时代的潮流。这当然只是说我们主要是采用成文法的方式，并不是绝对的排除先例的价值，其实成文法传统和判例法传统正在趋于一致，这种趋同是发展的必然趋势。社会总是在这样不断借鉴又不断创新中推向前进的，同和异都具有相对的意义，差异的凸现正是发展前景的预示，我们无须惊诧，而应该弹冠相庆。我们应该不断总结先例，发现规律性认识，纠正我们理性的偏差，寻求真正适合我们自己的道路。

　　我国《行政诉讼法》颁布以来，行政诉讼有了很大的发展。在法院里设立了行政审判庭，专门受理和审判行政案件，纠正了政府的违法行为，保护了公民的合法权利。但是我国行政审判制度的不足也是明显的。首先司法独立没有真正建立，司法机关对行政案件有不立案、不敢依法判决、判决无法执行等情况。其次，诉讼范围很有限制，很多案件不能得到受理；特别是司法机关只能受理具体行政行为，抽象行政行为一概不能审查，这与行政权力日渐扩张，行政规则越来越多的趋势不相配套，导致了行政审判的效率低下。最后，行政审判人员本身素质不能适应行政审判的需要。针对这些问题，我国正在进行司法改革过程中，专家学者和实务界人士提出了种种设想。有人提出要建立独立的行政法院系统，[10]我认为类似于法国的独立法院系统在我国是行不通的。我国目前的情形是，行政权的肆意扩张正在进行，侵犯公民权利的事件时有发生。我们需要与行政独立而且权威有效的监督力量来纠正过于强大的行政权。司法的力量尚且不足，当务之急是提高司法机关的地位，确立独立的司法权威。以便于纠正行政权行使中的偏差和肆意。因而我们只能建立司法系统内部的行政法院系统，当然这个行政法院系统和现存的法院系统其他法庭之间具有一定的独立性，因为行政审判具有其特殊性。适用与其他法庭不同的法律规则，而且由于行政诉讼起步较晚，成立相对独立的法院系统有利于自身的发展。不过从性质上说，各类诉讼都可以具有相对的独立性，但由于其他种类诉讼已经具有了很长时间的发展和并存的历史，无须单列出来而已。在相对独立的行政法院系统内，行政法官可以通过专业的培训以学习行政经验。这点上可以模仿法国行政法官任职和培训的做法，从事一定的行政经历，提高行政审判水平，并进而把一定范围内的抽象行政行为纳入行政诉讼范围。

　　司法改革正在进行中，行政审判体制的确立应放在重点位置。对公民权利的维护是司法的最终使命，通过对行政权力的监督是保护公民权利重要手段之一。对行政权力的监督，可以根据行政行为不同性质确立相应的监督措施。行政立法已成当今世界各国普遍承认的事实，对行政立法监督是放在行政诉讼范围以内，还是在司法系统以内在建立一套专司立法审判的法院系统，还是另立一具有必要效率的机构审查，那可能正是我国体制改革的课题。针对我国人民代表大会制的政体下，后一做法更为可能，设立一机构专门对所有的立法行为进行审查，这也是我国法制进程中必不可少的内容。因为现行的立法审查模式是不能适应立法和司法实践的需要的。如果那样，司法职能范围就包括审查行政立法以外所有的行政行为，包括行政立法以外的抽象行政行为，行政诉讼的负荷就更重，也因而其制度体系更为完善了。行政审判系统就更有加强的必要。当然整个司法系统也是自洽协调的整体，司法的职能在于公正的判断，司法独立的建立总是居于最重要的地位。调整民事纠纷、打击违法犯罪、纠正政府违法侵犯公民权利的行为，都是司法的主要内容，各个部分的功能也是相互促进、相得益彰的，加强行政审判职能的同时，民事审判、刑事审判也存在改进和完善的地方，都要给予足够的重视。

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注释与参考文献

　　[1]陈夏红 身居陋室名扬天下———记我国行政法学泰斗王名扬的学术生涯[N]《法制日报》2003年5月26日

　　[2]胡建淼《比较行政法》[M]法律出版社1998年版第201页

　　[3][4][5][7][9]参见王名扬 《法国行政法》中国政法大学出版社1997年版第47页、307页、245页、374页、556页

　　[6]姜明安《行政法与行政诉讼法》[M]北京大学出版社2002年版第434页

　　[8]王帮元 完善我国土地征收中的控权机制[J]安徽大学学报2005、6

　　[10]马怀德 行政审判体制重构与司法体制改革[J]国家行政学院学报2004、1

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