给付行政与行政组织法的变革——立足于行政任(2)

从我国目前的法律法规来看，尚不存在对于公营造物的明确规定，这也就使得当依托于这些公营造物实现行政任务出现问题时，缺乏足够的法律保障。此种型态在我国行政组织法中如何定位，以及在相关的法律上如何规定，都是需要研究的课题。

三、给付行政功能下的中央与地方行政组织

伴随着福利国家与给付行政的发展，各国纷纷建立各种社会保障措施以及相关的公用设施。在这一过程中，发达国家开始发现福利制度所带来的物质主义非但能够带来人们所期望的幸福感，反而成为酿就新的城市贫困、社会排斥边缘群体的温床。[12]在这种状况下，居委会与街道办事处等地方组织的功能被开始重新审视。这为行政职权的纵向配置，主要涉及到中央与地方行政组织的关联，注入了新的元素并提供了新的发展可能。

1.      中央行政组织的调整与职权分配

以我国为例，为适应机构改革以及不断增加的公共事务要求，民政部与劳动与社会保障部门的管理体制也逐渐变革。1998年以前，作为给付行政重要组成部分的社会保障，其管理权限往往为“多龙治水”。例如，社会保险事项分属劳动部、人事部、民政部及铁道部以及交通部等各个部门。1998年之后，国家首先在政府内部理顺了社会保障管理体制，在保留民政部并调整其职能之后，新组建劳动与社会保障部门负责统一管理全国社会保险等事务。[13]除此之外，两个部门的内设机构也发生了相应的调整与并立。以民政部的变革为例，1981年的机构精简中，民政部便撤销了史料室，将该室的烈士褒扬部分合并到优抚局；缩减信访局、优抚局、安置局和办公厅的编制，使民政部机关的总编制仍保持不变。而1998年机构改革中，则作出了多项调整。例如，将优抚局与安置司合并为优抚安置局；社会福利司与社会事务司合并为社会福利和社会事务司；社团和民办非企业单位管理司更名为民间组织管理局。调整后共有10个职能司（厅、局）。民政部与劳动社会保障部门的改革是在整体机构改革过程中进行的。

经历数次的政府机构改革之后，在部门的设定方面已经较为合理，从整体上来看，中央政府基于财政以及一些需要政府信赖的事务考虑，依旧承担着一定的公共服务以及社会福利提供职能。例如，全国范围内的社会保障基金监管，以及一些大型工程的建设与实施，一些重大的国际扶贫项目的承担等等。因此，同其他部门改革一样，这往往是“运动式”的变革，缺乏整体上长期的规划及其设计。这也是今后行政组织法完善所需要注意的问题。

2. 地方行政组织承担的行政任务

在传统行政管理体制改革过程中，地方治理作为实现善治目标所采取的一种新型理念与制度，为许多学者与改革实践者所倡导。研究人员还发现，中央政府将行政与公共事务管理权下放至地方或者转移给民营机构、非营利组织，原因还在于一些发展中国家政府的行政管理与财政能力都相对较弱，缺乏必要的人力与财力支持其战略发展。因此，中央政府也必然通过分权化治理的结构，通过向地方分权的方式，实现公共管理与服务的提供。[14]在给付行政领域更是如此。例如，在德国战后，地方政府机关成为了福利政策的主要实施机构。地方在城市规划、交通、住房津贴，以及社会福利和教育方面的职责幅度增加。即使在英国，也是如此，大量的地方政府部门承担着越来越多的公共设施提供以及社会福利职能。[15]

在我国，从客观需要来看，由于现代行政事务的不断增加，随着现代公共事务的不断增加，一些专业性或者更适合地方执行的任务已转由地方执行。同时，在给付行政领域，由于往往涉及到中央与地方之间的预算以及财政分配，因此为了缓解过多的财政压力，更多的事务也被转移到地方政府来执行。例如，在我国，大部分国营特困企业的职工集中在地方，相应的县级与乡镇级在大量的教育、医疗、贫困者的福利、公共项目等方面承担着大量的职能。因而，在这个过程中，地方基层自治组织开始发挥着日益重要的作用。实际上，很多给付制度与这些部门之间原本就具有法律上的关联。例如，根据《城市居民最低生活保障条例》，城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。由县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作。由县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。这些均表明地方在承担给付行政职能中的重要地位。在这个过程中，尽管我国并非分权制也并非联邦制国家，但在地方行政组织的建设方面仍可以吸收某些联邦制国家地方治理的经验。

通过上述论述，我们可以看出，以给付行政为重心，地方政府承担着越来越多的公共服务职能，而对于中央政府而言，也开始出现以相关的行政事务为中心来调整行政组织类型的情形。这其中，直接关涉到给付行政的质量与提供程度的问题即财政分配体制改革的问题。这是因为，对于给付行政而言，它往往直接关联到社会资源的再分配，其中相关的资金分配是最为现实的要素之一。因而，财政分配体系的变革对于中央与地方行政组织实现行政任务，尤其是给付功能的实现而言具有更为现实的意义。自1994年税务改革以来，中央向省级政府进行的转移支付比例大幅度提高，但仍不足以弥合相关的开支责任和税收资源间的落差。因此，从给付行政的实现来看，政府的财政预算应当在与公民密切相关的给付领域增加投入，例如，社会保险、基础教育和医疗卫生领域。以此，中央及地方行政组织的改革才具备了关键性支持，才不至于成为“无源之水”。

四、给付行政与行政组织规范的构建

以给付为目的的行政任务不断增加，为行政职权的纵向与横向划分提出了新的挑战与问题。特别是私人作用的不断引入，很多传统行政组织所承担的行政任务出现了公私混合性质的中间领域，这都使得更为关注官僚制的传统行政组织法，需要组织规范上的进一步调整。

1.      行政组织的类型建构

在以官僚制为中心的传统行政组织法规范中，行政组织法的研究内容和对象更为关注各个部门之间的职权配置，尤其是上级对下级部门的命令、指导以及监督与控制。而这期间，行政组织法的规范要素中，行政机关以及各级行政机关中的公务员研究占有相当空间。在给付行政中，由于多种样态的行政组织不断出现，以事务和公共行政任务为中心的组织大量出现。例如，美国社会保障管理中的“信托基金会”以及与此较为类似

的我国的社会保障基金理事会[16]，这类机构往往具有一定的行政管理职能，但在具体的组织建构等方面又引入了企业化管理的色彩。因而，对于它们来说往往集独立性、企业性与公共性为一身。而其中的“公共性”即意味着这类机构承担着大量的公共行政任务实现职能。因而，对于行政组织法而言，在诸多特性形成的光谱中，最为重要的即是“公共性”，这也是将它们纳入行政组织法调整范围的重要基础之一。

因而，这其中便可能包涵：传统行政组织法意义上的行政机关与公务员、承担公共行政任务的私人组织、公设财团法人以及政府公司、独立管制机构等要素，这些要素均应成为行政组织法的类型。同时，伴随着社会发展，除政府行政之外的社会公共行政也应纳入行政组织法的关注范围。例如，非政府组织的相关法律制度研究，同样需要行政组织法的视野。它们往往履行一定的行政任务，并以多种方式参与在公共政策的制定之中，与行政机关之间往往呈现出一种新型的协商关系。当然，这并不意味着便以此为依据排除了其他部门法的调整。对于很多组织来说，例如基金会，其在组织体系建构中，往往会受到公司法及其他法律规范的调整，这正是公法与私法相互交融的印证。

2.      纵向行政职权配置的调整

在中央和地方行政组织规范中，正如上文所言，以给付行政为重心，中央与地方行政职权划分所呈现的状态与不同功能。因而，对于中央行政机关而言，考虑到给付行政中行政任务的多样性，可以以“任务”和“功能”为改革导向，使得为解决同一问题的行政组织成为同一机构。当然，面临着日趋复杂的行政事务，各个部门之间不可避免会发生各种各样的权限争议，此时，设立或者规定一个机构来协调它们之间的争议是富有意义的。同时，可以增补一些特殊行政领域内的特殊行政机关种类。例如，我国已经设立的保监会、电监会等机构的设立便符合了这样的要求。今后，还可以根据较为集中的事务领域设立一定的特殊行政机关。这是对社会多元利益的考量，同时也往往因为公共行政任务具有高度的专业化需求。[17]

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