给付行政与行政组织法的变革——立足于行政任(3)

从地方基层组织的改革来看，也存在诸多需要解决的问题。例如，街道办事处作为人民政府的派出机构，十六届三中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》中明确了机构改革的任务。在以往改革中，政府只对街道办事处的内设机构、人员编制进行调整，但对街道办事处在行政管理体制中存在的突出矛盾和问题，却没有通过改革得到根本解决。再如，根据城市居民委员会条例的规定，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在城市居民以自我管理、自我教育、自我服务为目的的社区自治活动中，在事关居民切身利益的社会治安、社区环境、公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等方面，居委会正在越来越多地承担起《城市居民委员会组织法》赋予它的职能。而在实际情况中，居委会所扮演的角色更是一种半官方的行政组织，这便引发了诸多与法律规范不符的情形。因此，在行政组织法的变革中，应对其应有地位加以审视，应将这类所组织认定为一个独立的公法人，拥有自己的财产，在法律规定的范围内对地方行政拥有决策权，并承担由此产生的权利、义务和责任。它对于乡镇干预其自治权的行为，有权通过向司法机关提起行政诉讼的方式来维护自己的自治权利。[18]此外，社区以及私人业主委员会等，在住房制度改革中，也成为了一种新型的地方基层组织。这些组织往往也承担着邻里照顾等社会功能。这些问题同样需要我们加以关注。

而对于中央政府与地方各级政府的关系，考虑到地方功能以及各个领域的不同特色，在完善地方组织法过程中，应进一步明确地方行政职权的合法性依据以及中央与地方之间的权限划分并不断调整相应组织规范。将地方行政组织的职权主要限定为：贯彻国家法律法规以及制定地方性法规；调整地方性产业结构以及区域性公共产品与收益项目的分配；基层政府之间的行政、经济管理以及社会关系以及涉及地方福利的资产管理等项目上。而在一些具体制度的执行上，地方政府则应发挥更为积极的作用。例如，城市最低生活保障制度、社区服务以及地方公共设施的建设等。

3.      私人履行行政任务的相关规范

“在理解现代行政国发展时，私人组织和政府之间的交互作用是重要的。行政机关一般将许多科学任务承包出去，利用私人组织负责执行方案并且提供服务。即使，司法机关也使用那些作为法律人的专家……打破传统行政法分类的进一步努力，将要求承认私人部门所承担的事实认定者、政策制定者和管理者角色。”[19]在各国规制缓和的潮流下，政府权限及其执行业务开始不断缩小，公民的社会生活不再完全由国家掌控，作为结果之一，行政任务被不断民营化与外包，如何认定私人履行行政任务的界限以及如何确定哪些行政任务可以通过外包形式实现行政目的，这些问题都开始被纳入行政法学的关注视野。

这其中的关键问题在于，哪些行政事务可以委托给私人进行？正如上文所述，并非所有的行政任务都能交由私人执行。传统的一些警察项目和某些大型的公益项目仍需要行政机关来实施。具体到各个不同的给付领域，也应有所区别。例如，在社会保障领域，某些涉及公民的最低生活保障项目仍应由行政机关来实施。同时，一些带有强制性质的社会保险也属于政府职能的范围。一般的社会保险事务可以转由社会保险机构来承担。由此，可以有效缓解国家的行政和财政负担。此外，某些具有一定规则性且数量众多的事务可由行政机关委托给私人执行。例如，大量的垃圾处理以及社区服务工作便可以交由私人公司来执行。这些都需要在法律规范上，即以行政组织法为核心的相关规范中加以确认，应对可以授权、委托的情形加以明确确认并不能与宪法相违背。当然，这些授权或委托行为的增加，行政机关是否因此可以逃避行政责任的承担以及相关司法审查，同样可能会给法院的审查带来诸多困扰。

对于这类组织与政府之间的关系，同样需要谨慎处理。一般来说，政府可以出于实现行政任务的目标并根据所要实现行政任务的性质来判断其介入程度。例如，一些已经具备高度市场化特征的机构，政府便不能介入太多。原则上，应对已经企业化的组织形态适用公司法的相关规定。而一些与公共事务密切关联的事项，政府则可以介入。例如，一些社会保险事务。当然，此类机构实际上已经交由私法组织进行，因而对它的控制是否可以纳入行政组织法的调整范围，仍旧是一个尚待论证的话题。但是，目前在行政组织法体系内的关注则是必要的。

五、结语 （转载自http://zw.nseac.coM科教作文网）
以给付行政为中心的现代行政组织法的建构，与其说是对某些领域中组织规范的调整，毋宁说它关涉到以行政权以及政府职能为中心的整个行政法学体系的调整，即伴随着越来越多样化的行政任务，行政组织已不再承担传统原有的行政职权，这使得以公权力行使为中心的行政法学，开始更为强调公益的实现。也就是说，如果以公权力的优越性为重心的警察行政法形成了警察国家的主要架构，而在法治国家中，行政法的重点由警察行政领域转为个人的权利保护，而社会国家中则强调扩大行政机能的给付行政与民生建设行政领域的重要性。[20]因此，在这种背景下，以给付行政为中心的相关研究，更是一种行政法学研究视角的更新，即在政府职能转变的背景下，行政法所要发挥的“功能”及相关的行政法学内容应如何转变与更新。

--------------------------------------------------------------------------------

[1] [日]室井力：《现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第23页。

[2] 《行政法之任务——彼德·巴杜拉的 “自由主义法治国与社会法治国中的行政法”》，载陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第93页。

[3] 陈爱娥：《国家角色变迁下的行政任务》，《月旦法学教室》第3期，2003年1月，第106页。

[4] [美]彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会的科层制》，马戎等译， 学林出版社2001年版，第149页。

[5] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第37页。

[6] 张明杰、莫纪宏：《行政法的新理念》，中国人民公安大学出版社1997年版，第97页。

[7] [美]E.S. 萨瓦斯著：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第350页。

[8] 詹镇荣：《民营化后国家影响与管制义务之理论与实践——以组织私法化与任务私人化之基本型为中心》，东吴大学法律学报第十五卷第一期，第15页。

[9] 李洪雷：《其他承担行政任务的主体》，载应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2004年版，第419页。

[10] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第8页。

[11] 李洪雷:《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，《行政法学研究》2000年第1期，第76－95页。

[12] 杨团：《社区公共服务论析》，华夏出版社2002年版，第2页。

[13] 郑功成：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第26页。

[14] 孙柏英：《当代地方治理》，中国人民大学出版社2004年版，第39页。

[15] [德] 埃克哈特·施罗德、曼费雷德·罗贝尔：《英国和德国的地方政府部门》，载赫尔穆特·沃尔曼等编：《比较英德公共部门改革——主要传统与现代化的趋势》，王锋等译，北京大学出版社2004年版，第173页。

[16] 这类机构都引入了理事会形式作为内部组织规范。例如，美国社会保障信托基金理事会每届任期四年，由财政部长、社会保障总署署长、劳工部长、健康人力资源服务部长等共六人组成。它的主要职责是，负责对两个基金项目并确保它们的保障与增值。同时，这个部门还要在每年的4月1日之前向国会呈交一份年度报告。我国的社会保障基金理事会也是如此，它作为国务院直属正部级事业单位，是负责管理运营全国社会保障基金的独立法人机构。

[17] 许宗力：《再论机关的法人化》，载《法律哲理与制度——公法理论》（马汉宝教授八秩华诞祝寿论文集）元照出版公司2006年版，第249页。

[18] 李洪雷：《其他承担行政任务的主体》，载应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2004年版，第424页。

[19] Susan Rose-Ackerman, Triangulating the Administrative State, A Review of Administrative Law: Rethinking Judicial Control of Bureaucracy by Christopher Edley, Jr.78 Cal. L. Rev. (1990) 1415－1419

[20] 崔松和：《韩国之民营化·规制缓和与行政法》（东亚行政法学会报告 六），第240页。

共3页: 3