土地征用目的之研讨(1)网(2)

　　明确了公共利益的立法模式仅仅使其的抽象性向具体化迈了第一步，为了使其更加具体化，就须明确何谓公共利益？纵观世界主要国家，均无例外地规定征用或征收土地的目的为公共利益，但是，源于公共利益的内容的抽象性以及受益对象的公众难以确定性，各国宪法均采纳了不确定的用语进行了规定。其目的无非就是及时适应社会的需要，确保法律的稳定性。由此，在实务中，确定公共利益的具体适用范围很难。为了便于适用，一些国家通过具体法律、法规明确了其涵义和范围，大多数国家则是由执法者根据其法律理念，依据其相对应法律目的、原则、精神的理解，就具体个案的情形对之作出其认为最适当的解释。如果相对人对之有异议或疑义，则可诉诸法院，由法官作出最终解释[12].可见，由于公共利益内容的抽象性，导致对其范围在立法上无法准确地界定。尽管如此，囿于现实的要求，立法者必须根据情势有自己的价值判断，从而防止土地征用的滥用，故各国才有前述不同的措施。

　　同样，我国的法律、法规也没有明确确定公共利益的范围，虽然《宪法》第10条第3款和《土地管理法》第2条第4款强调了土地征用目的为公共利益，但是，正由于上述原因的作用，人们在非公益地方面遂又适用了土地征用制度。此种规定属于只授权不限制的规范，为计划经济体制观念的产物。由此，也就导致了我国大陆地区在地征用方面自建国以来长期存在着公私不分的混乱现象，将一切被征用的土地称之为“国家建设用地”，从而把公益与非公益的用地均包括在内。其最大的缺陷就在于政府通过法律所赋予的土地征用权，低价从农民中取得土地所有权后，又高价出让给企业单位从事经济活动。在这中间，农民受到的损失最大，政府实际上为最大的收益者。此外，政府不仅掌握了公益用地的土地的出让权，尤其掌握着非公益用地的土地的出让权，这对于一些从事商业活动的企业单位来说具有极大地诱惑力，极易诱发在土地使用权出让中的腐败现象。

　　为了改变此种情形，一些学者极力呼吁应将现有的土地征用制度重新进行设计，严格地区分了土地征收与土地征用的适用范围，并且将其限定在公益利益的范围，对于非公益用地则极力主张在通过订立合同的方式。当然，对于公共利益的范围，将其限定在“公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其他公共利益[13]”，所谓“社会公共利益，是指全体社会成员的直接利益……在判断是否属于社会公共利益时，特别要注意：只要全体社会成员都能‘直接’享受的利益，才属于社会公共利益。例如建设‘经济开发区’、‘科技园区’，虽可使社会成员都能‘间接’得到利益，仍属于商业目的，而不属于社会公共利益[14]”；有的则主张土地征用规则应严格而定公共利益，包括公共目的和公共用途的使用，并对公共用途采取从严的狭义解释，以国家行为或代表公众利益的土地利用行为为限，在使用目的上，公共利益使用包括公益性及非经营土地使用，如国家机关、公益性社会团体、事业单位以及具有公用事业性质的经营性使用[15]；还有的以为公共利益可以被理解为涉及文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设等符合大多数人愿望的非直接商业性质的利益，也就是说，社会公共利益既不是某些个人的利益，也不是某些团体的利益，更不是直接具有商业性质的利益，而是涉及关系人们生活质量的环境、交通、医院、学校等社会公共事业或公众安全的国防事业等方面的利益[16].

　　上述主张，无非就是明确界定公共利益的范畴，只不过角度有所不同而矣。但笔者认为，第一种主张将社会公共利益的受益主张限定为全体社会成员，则很难在实务中推行。毕竟我国地域差异极大，要求所有的设施皆符合全体社会成员的利益也不太现实。第二种则遵循了各国的土地法规大都将“公共目的”解释为：除了公共的使用以外，还包括具有公共利益的用途的规定[17]，认为公共利益应为“公共使用”和“公共利益的用途”，其中的“公共利益的使用”是用使主体的角度加以解释，而“在公共利益的用途”则是从使用的目的角度加以解释。不过，就其用途为公共利益度解释而言，仍无法提供给实务者一个具体标准来判断，仍处于不确定地状态。同时，“公共的使用”则忽视了部分公益主体的使用具有公益的目的，部分公益主体的使用有时并不具有社会公共利益的目的现象；第三种观点虽然其主张“公共利益以符合大多数人的愿望非直接商事性质”的利益的标准较为合理，但其所列举的“交通、学校、医院”等事业，其实并不完全是社会公共事业，有些甚至是以营利为目的。由此看来，三种观念所主张的判断标准，并不完全准确，仅仅是从某一方面对其进行了解释。

　　实际上，判断土地征用行为是否基于公共利益而为，须从其土地使用者的目的进行观察。一般而言，土地使用者的目的可以分为公共利益与非公共利益，其中的非公共利益具体包括营利和中间性两种。所谓的营利是指土地使用者直接以获取一定的经济收入且将其分配给投资者为目的。首先，此目的必须为投资者的直接目的，相反，若为间接目的，则就不能认定。比如目前正在我国大多数城市推行的经济适用房的住宅工程[18]，虽然房地产商开发的目的是基于盈利，但是政府实施此工程的初衷在于解决低收入者的住房困难，并不是以盈利为目的，且就房地产商的盈利而言也是微利，故此工程的征地亦属公共利益的范畴；其次，还要区别营利目的为主要或次要，若为主要，就可以排除其公共利益的范畴，若为次要，则径可纳入公共利益的范畴[19].比如近年以来在我国大量兴起的民办学校、民办医院等事业，设立者的主要目的就是营利。至于目的的中间性，是指某类特殊团体既不以盈利为目的，也不以社会大多数人利益为目的，比如体育团体、高尔夫俱乐部、校友会、同乡会等团体，设立者的目的既不为公共利益，也不营利。

　　需重视的是，判断土地征用行为是否基于公共利益而为，一些国家的标准就是从其受益者范围的多少入手。就规定来看，各个国家或地区的法律与实务差别是很大的，从严解释者，如我国台湾地区《土地法》仅以政府举办的事业为公共事业，即全体成员受益；从宽解释者，只要行为后果涉及权利人以外的多数人，就视为符合公共利益的要求[20].然而，无论从严解释与从宽解释的范围如何，皆忽视了受益者与征地之间是直接关系，还是间接关系？在现实生活中，有些土地征用，虽然通过它亦可以促进本地区社会经济的进一步发展，使本地区的所有居民皆可以成为受益者。当然，这里的最直接且最大的受益者是土地的使用者，本地区的居民只不过是间接的受益者而矣。所以，此类土地征用的目的理应不是基于公共利益。由此得知，以受益者范围的多少进行分析的标准不甚准确。

　　最后，还应注意公共利益与国家利益的差异。在我国以往关于利益的分类中，通常可以分为公共利益、个人利益、集体利益与国家利益四种，其中的公共利益是公众对社会文明状态的一种愿望和需要。但是，在以往的土地征用行为中，我们往往混淆了公共利益与国家利益的差异。从一定意义上来看，国家为虚拟的，而政府却是国家的实体代表。传统观点认为，政府的是代表和维护公共利益的公共部门，可是这种看法却受到了公共选择理论的挑战，因为政府也有自己的利益，在具体的经济关系中，它仍然是一个特定的物质利益实体。因此，在市场经济条件下，公共利益不能绝对地等同于国家利益或政府利益。虽然公共利益有时很难和国家利益严格分开，但两者的区别是客观存在的，如果过分强调的国家利益，则只可能妨碍公共利益。比如不适当地扩大积累、货币发行、增加征税等等[21].

　　注释：

（科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理）
　　[1]目前的学界通说认为，土地征用制度与土地征收制度截然不同，土地征收是国家基于社会公共利益的目的需求强制性取得他人的土地所有权且给予合理补偿，而土地征用是指国家基于社会公共利益的需求而暂时使用他人的土地且给予合理补偿。以往我国大陆地区一直混淆了此点差异，没有认真地加以区别，这就使现在的土地征用制度包括了土地征收的涵义。需要注意的是，两制度的目的皆为公共利益，故为了便于读者理解，本文仍沿用土地征用制度的称谓。

　　[2]例如在法国，作为资产阶级革命胜利成果之一的《人权宣言》第17条规定，财产是补偿不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要的显然必需时，且在公平面前预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺；美国宪法修订案第5条规定，非经正当程度，不得剥夺任何人的生命、自由或财产，非有公正补偿，私有财产不得征为公有；日本宪法第29条规定，财产权不得侵犯，财产权的内容，应由法律规定以其适合公共福祉。私有财产，在公正补偿下得收归公用。

　　[3]在建国初期的土地征用的实践中，“建设用地”的范围不仅指“兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设”的用地，而且还包括“国家机关、企业、学校等兴建办公房屋及职工宿舍”的用地。参见1955年11月16日的《内务部关于对执行国家建设征用土地办法中几个问题的第二次综合答复》。

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