对不动产统一登记制度的思考(1)

[摘要]：目前要求不动产统一发证的呼声很高,认为房地产应当发一本证，只要把土地、房产两个管理部门合一，或者成立一个专门发证部门，就万事大吉了。但是以办证的方便换办其他诸多事情的不方便，究竟是利大还是弊大，特别是对广大的单位、个人来说，是否有真正的方便。

　　《中华人民共和国物权法》第十条第二款规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。笔者在此就不动产统一登记若干问题，谈些个人观点。

　　一、不动产登记现状

　　什么是不动产，《物权法》本身并没有作出规定。一般来说，“不动产是指土地以及房屋、林木等土地附着物”[1].根据现行有关法律规定，不动产登记的范围、机构和法律体系，大致如下：

　　（一）不动产登记范围

　　1、国有土地使用权登记；

　　2、农民集体所有土地所有权、使用权登记；

　　3、无地上定着物的土地使用权抵押登记；

　　4、房屋所有权登记；

　　5、房屋所有权抵押登记；

　　6、土地承包经营权登记；

　　7、国家所有和集体所有的林地所有权登记；

　　8、个人使用的林地使用权登记；

　　9、林木所有权抵押登记；

　　10、采矿权登记。

　　（二）不动产登记机构

　　1、第1-3项，由土地行政主管部门负责登记；

　　2、第4-5项，由房产行政主管部门负责登记；

　　3、第6项，由农业行政主管部门负责登记；

　　4、第8-9项，由林业行政主管部门负责登记；

　　5、第10项，由地矿行政主管部门负责登记。

　　（三）不动产登记法律体系

　　1、以《土地管理法》为龙头的土地登记法律体系。

　　2、以《房地产管理法》为龙头的房屋登记法律体系。

　　3、以《土地承包法》为龙头的土地承包经营权登记法律体系。

　　4、以《森林法》为龙头的林地登记法律体系。

　　5、以《矿产资源管理法》为龙头的采矿权登记法律体系。

　　6、以《担保法》为龙头的不动产抵押登记法律体系。

　　在法律框架下，国家部委和地方政府制订了一系列的登记配套规章，仅以土地登记为例，部颁规章有《土地登记规则》（1995年12月28日国家土地管理局发布）、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日国家土地管理局发布）、《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》（1995年9月10日国家土地管理局发布），政府规章则有省、自治区、直辖市人民政府和省会城市、较大的市人民政府颁布的《XX省土地登记办法》、《XX市土地登记办法》。此外，各级政府及土地行政主管部门出台的土地登记规范性文件，难以胜数。

　　二、不动产统一登记的思考

　　不动产统一登记制度应解决的主要问题，一是登记范围，二是登记机构，三是登记办法。

　　（一）登记范围

　　土地和房屋属于不动产，但土地上的附着物或者说定着物，除了房屋外，种类繁多，哪些属于不动产登记范畴，哪些不属于不动产登记范畴，其法定名称和权证名称如何定，值得商榷。如：森林（林木），是发林木所有权证，还是发林地使用权证；承包荒山等，是发承包证还是发林木所有权证或者林地使用权证；草场，是发草地使用权证，还是发草场使用权证；滩涂，发滩涂使用权证还是发滩涂承包证或者滩涂养殖证；海域使用权是否属于不动产登记范畴等等。由于国家尚没有对不动产登记范围作出统一规定，各地理解不一，名称不一，是否登记也不统一，因此，由国家法律、行政法规来对不动产登记范围和具体名称作出统一规定，“定纷止争”，很有必要。

　　（二）登记机构

　　物权法起草工作始于1993年，至2007年3月16日全国人大十届五次会议通过，立法时间长达13年之久，在新中国立法史上是“空前绝后”，其立法难度之大，争议之广，可想而知，公布后反响之大，也是始料未及。《物权法》把不动产统一登记机构的设置难题交给了行政法律法规解决，但《物权法》起草中13年都没有解决的事情,要在之后短时间内解决,并非易事。统一登记机构的设置，大致有三种模式。

　　1、机构合并模式。即将涉及不动产登记的部门合并为一个部门，统一办理不动产登记。目前，全国的土地行政主管部门与地矿行政主管部门已合并为国土资源行政主管部门。由于要求土地与房屋统一登记的呼声很高，一些地方已经将土地、房产两个部门合并为一个部门。这种模式有两个问题值得探讨。

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