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论村民委员会在行政诉讼中当被告(1)(2)

2015-08-14 01:12  

　　根据上文所述，在我国村民自治的现实情况下，既要保证国家对村民自治的指导和村委会对乡镇工作的协助，又要保障村民自治权不受侵犯，一个可行的办法就是借鉴外国经验建立行政诉讼的机关诉讼制度，借此次行政诉讼法修订之机将其写入行政诉讼法，规定在村委会不执行乡镇政府的命令委托时以及在村民自治违背法律法规规定从而需要乡镇政府履行合法性监督的职责时，乡镇政府可以村民委员会为被告提起行政诉讼。此时相应的事项到底是自治事项还是国家事项便自然包括在审查范围内。此种诉讼因为理顺了政府对村民自治的监督方式，使之不能以撤换村官的方式非法监督，因而既是对村民自治的规制，又是对村民自治的保障。　

　　（二）村委会在与村民纠纷的处理中当被告　

　　村委会因行使自治行政权而被村民作为行政诉讼被告告上法庭，在理论上和法律上都比其被乡镇政府告上法庭更容易论证和更容易实行。在理论上，这种诉讼的可行性已被许多著作所论述。这种思路一般是：村委会被《村委会组织法》授权行使特定的行政职能，因而是我国行政诉讼法所规定的“法律、法规授权的组织”，因而可以作为行政诉讼被告。 [⑦] 在实践中，村委会作为行政诉讼被告与村民“对簿公堂”的案件也已经常出现。山东省高院在1997年12月2日对此类案件出具过专门意见，即对于村委会违法收取乡镇统筹，村提留，违法要求承担劳务、摊派、集资的行政管理行为，应将村委会作为行政诉讼的被告。 [⑧] 这里需要注意的是，虽然实践中已出现将村委会作为行政诉讼被告的案件，但毕竟这类案件的范围还未涵盖村委会行政管理事项的全部，而且这只是某些人民法院个别的开创性做法，并未体现在《村委会组织法》和《行政诉讼法》中，也就是说，这种做法还缺乏切实有效的制度保障，需要我们将其在《行政诉讼法》等法律的修改工作中加以固定和完善。　

　　另外，将此类纠纷纳入行政诉讼途径解决，笔者以为还需要注意以下几个问题：　

　　1、将此类村民自治纠纷纳入行政诉讼并不排斥此前基层政府的调解、裁决。特定级别的政府代表国家对自治团体进行合法性监督是世界各国的通行做法。我国《村委会组织法》也规定，乡、民族乡、镇人民政府对村委会工作享有指导权，而且该法第22条规定：“村委会不及时公布应当公布的事项或公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及有关主管部门反映，有关政府应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”因此，基层政府是有权对村民反映的事项进行调解和依法干预的，而且实际上基层政府这种调解和裁决较行政诉讼更为便捷更有效率。当然，为了保障村民自治，它不能作为最终裁决。　

　　2、将此类村民自治纠纷纳入行政诉讼并不是将所有村委会的行为都纳入行政诉讼。对村民委员会的起诉必须符合行政诉讼法规定的条件，如要属于行政诉讼的受案范围等。对于村委会以集体财产所有人的名义进行民事活动引发纠纷时，就应当提起民事诉讼而不能提起行政诉讼。另外，对于村委会受基层政府委托实施的行为如计划生育、征兵优抚等，由于这时村委会不是以自己的名义进行活动，由此产生的后果也不应当由其承担而应归于国家，所以，此时村民应当以基层人民政府而非村委会为被告提起行政诉讼。　

　　3、对于村委会根据村民会议决定、村民自治章程和村规民约等办理的事项，由于涉及直接民主问题，一般认为发生纠纷时解决起来比较麻烦，但是笔者认为此时仍可以用以村委会为被告提起行政诉讼的方法加以解决。首先，《村委会组织法》对村民自治章程、村规民约或村民会议决定等违法有实体性的规定。依据《村委会组织法》第20条第二款，村民自治章程、村规民约及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。虽然这仅是部分的实体性的规定，缺乏出现违法情况时相应法律责任以及救济手段的规定，但毕竟为法院审理此类违法案件提供了实证法的支持。其次，法院可以村民委员会为法律法规授权组织并实施了执行行为为由将其作为行政诉讼被告。由于自治章程、村规民约和村民决议往往是由村民全体或不特定的多数作出，是直接民主的表现形式，不是具体行政行为，所以以村民会议作为被告并直接攻击村民决议我国现行行政诉讼法并不允许。而村委会作为这些决议的执行机关，执行行为属于“行政”，并且由于其具有法律法规授权组织的身份（《村委会组织法》等授权），将其作为行政诉讼被告并攻击其执行行为，并不为我国行政诉讼法所排斥，具有现实的可操作性。最后，法院在审理过程中可以附带性的对村规民约和村民决议等进行审查，并宣布其违法而不予适用。现行行政诉讼法之下，法院虽然不享有对抽象性文件的审查撤销权，但却具有选择适用法律规定的权力，它可以以自治章程、村规民约和村民决议等有违反《村委会组织法》第20条第二款的情形为由，判决在本案中不予适用，村委会不得执行。这虽然是一种“曲线救国”的方式，但也不失为一种可行的解决方案。　

　　三、结语　

　　村民自治权作为社会公权力的一种，其权力的行使应当受到约束,应当纳入法治轨道。对此，笔者认为，可行的解决方案是将其纳入行政诉讼的轨道予以监督。对待村民自治问题，我们始终要把握两个方面：一是切实保障自治权，防止政府的非法干预；二是规范约束自治权，使其在法律范围内行事，上不得对抗政府政令，下不得侵害村民权益。而要做到这两方面，没有严密的制度设计是不可能的。所以，我们应当借鉴日法等国经验，建立基层人民政府对村民委员会的机关行政诉讼，以理顺政府监督与村民自治之间的关系；应当总结和完善我国人民法院的现有做法，继续村民对村民委员会的普通行政诉讼，以便解决村民委员会和村民之间纠纷；并通过修改行政诉讼法和村民委员会组织法等方式将这两种有关村委会的行政诉讼予以法律制度化。　

　　当然，有关村委会自治管理中的纠纷也会涉及到宪法的问题，比如村委会行使公权力做出的决定侵犯了公民宪法上的基本权利如选举权和被选举权，以及村民自治的权限范围等等，在这种情况下，法院解决纠纷时依照的应是宪法等相关法律，或者说这时恰当的诉讼类型似乎是宪法诉讼。对此，笔者认为，宪法诉讼和行政诉讼关于审理事项的分野固然重要，值得我们认真研究；但是，宪法诉讼作为一种理想离现实毕竟还太遥远，指望它来回应和解决时下的村民自治纠纷很不现实也很不及时。实际上，直到今天，虽然我国法学界为宪法进入诉讼成为判案依据已做出了很多努力，实务界也出现了法院直接以宪法为依据解决纠纷的案例 [⑨]，但是，宪法要正成为真正的“法”仍然有很长的路要走，更遑论宪法诉讼。所以，为避免有权利无救济的法治真空出现，笔者主张，在目前的体制背景下，有关村委会自治管理中的纠纷应当先努力通过行政诉讼途径来解决，而不要太深究其是行政诉讼事项还是宪法诉讼事项。当然，在理论上，我们可以也应当对行政诉讼和宪法诉讼的分野问题继续深入研究，因为近期的合适之计并不代表此类问题的最终解决，更加完善的途径期待着我们用时间和改革去摸索和创建。　

　　

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【注释】
　　
　　 [①] 如李迎宾、章永乐、杨旭等，其观点分别参见《试论村民自治组织的行政主体地位》，《行政法学研究》2000年第4期；《村民自治与个体权利救济——论村民委员会在行政诉讼中的被告地位》，载罗豪才主编：《行政法论丛》第5卷，法律出版社2002年版，137页。　
　　 [②] 刘道清、程振华：《村民委员会在行政诉讼法中的被告主体资格》，《人民司法》2002年第9期。　
　　 [③] 章永乐、杨旭：《村民自治与个体权利救济——论村民委员会在行政诉讼中的被告地位》，载罗豪才主编《行政法论丛》第5卷，法律出版社2002年版，143页　
　　 [④] 相关案例见朱应平：《行政诉讼在解决村民自治纠纷中的利弊及出路》，《行政法学研究》2002年第2期。　
　　 [⑤] 参见盐野宏：《行政法》，法律出版社1999年版，第437—478页。　
　　 [⑥] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第121—124-页。　
　　 [⑦] 参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第139、510页；等等。当然，“法律、法规授权的组织”理论有涵盖不周等许多缺陷，应当逐步以“公务法人”等理论替代，这也是学界之共识，但是毕竟在现行行政诉讼制度之下，还只能用“法律、法规授权的组织”来予以解释。　
　　 [⑧] 武楠：《村委会作为行政诉讼被告的条件》，《人民司法》2004年第8期。　
　　 [⑨] 如齐玉苓诉陈晓琪案以及关于该案的《最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯公民受教育的基本权利是否应当承担民事责任的批复》（法释 [2001]25号），参见王磊：《选择宪法》，北京大学出版社2003年版，第1—3页。　  

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