关于加强和改善规范性文件备案审查法律制度的(2)

    （二）没有统一的审查标准

    《宪法》、《地方组织法》、《立法法》以及《法规规章备案条例》等都没有对规范性文件审查标准作出统一明确的规定，从而使规范性文件的审查缺乏操作性。

    （三）规范性文件的审查主要是被动审查，且没有赋予公民提出审查规范性文件的权利

    按照《立法法》的规定，公民不能申请审查规范性文件的合宪性与合法性，。且有权提出对规范性文件审查的申请也必须经过全国人大常委会法工委的筛选，并只有在被认为“必要时”才能受到有关专门委员会的审查。

    （四）备案审查的时间过长

    《立法法》和《法规规章备案条例》中都规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内报有关机关备案。各地对规范性文件备案审查的时间规定不一，有的规定发布后30日备案，有的规定发布后15日备案。笔者认为，对于规章以下的规范性文件来说，该备案时间规定过长。政府在发布规范性文件后的临近30日内才将文件报送有关部门审查，审查部门收到文件后来不及审查，可能某项工作就已经推行完毕。假使某规定性文件有明显的违法内容，执行时反映的问题也比较多，审查部门再行使法定的撤销职权，必定是“马后炮”，并将给某项工作造成了难以挽回的损失。

    四、解决问题的措施

    针对我国规范性文件备案审查制度所存在的问题，笔者谈几点解决问题的措施。

    （一）提高对规范性文件审查制度重要性的认识

    规范性文件审查未能很好开展，—个重要原因是有关方面对这项工作认识不高，重视不够，制度不建全。有的认为这是一项无关紧要、可有可无、可干可不干的工作，没有把它摆上重要位置，有的以法律规定不具体为由，不去实践探索，使这项工作长期处于放任自流的状态。如，某省人大常委会在上个世纪90年代初期，曾专门向有关国家机关发文要求将规章报送人大常委会备案审查，但在之后的近10年里，人大常委会未收到一份规章，对此却一直无人过问，更无人去追究此事。要改变这种状况，地方各级人大必须首先提高对建立健全落实规范性文件审查制度重要性紧迫性的认识。—方面，要认识到加强规范性文件审查是维护国家法制统—的迫切需要。规范性文件具有一定的强制性、约束力，是治理国家，管理经济、文化各项事业的重要手段，是经济活动、社会行为的重要规范，如果这些文件与宪法、法律和行政法规的精神相抵触，就会扰乱经济秩序和社会秩序，扰乱人们的行为准则。过去由于缺乏这方面的监督，一些机关和部门在制定“红头文件”时，搞“土政策”、搞变通，严重影响了国家法制的建设和统一。另—方面，加强规范性文件审查是实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观，维护广大人民群众利益的必然要求。—个违反宪法法律、不适当和有失公正的规范性文件一旦实施，危害的不是—个人或者几个人的利益，而是影响到一个方面、—个系统、—个地区，会在—个较长时间，损害成千上万人民群众的利益，甚至会殃及全局，引起社会的不稳定。现在有的规范性文件随意设定审批权、发证权、许可权、收费权、罚没权，通过“红头文件”扩大部门权力，将权力部门化、私有化，严重侵犯了广大人民群众的合法利益，社会各界强烈呼吁加强人大的监督。地方各级人大应当顺应人民群众的要求，从推动依法治国深入实施、维护人民群众合法权益的高度，尽快把建立健全和落实规范性文件审查制度摆上议事日程。

    （二）通过立法明确规范性文件的内涵

    规范性文件审查是一项非常严肃、涉及面广的监督制度。要保证这项工作落到实处，归根到底是要有相应的立法保障。一方面，要进—步明确规范性文件的内涵。这是备案审查的前提，从相关法律法规看，规范性文件是指有关国家机关制定的法律、法规以及规章、决定、决议和命令。笔者认为，规范性文件是指有关国家机关制定的涉及全局的、与人民群众的切身利益密切相关的具有规范性内容的文件总称。具体包括：

    1法律、法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章。

    2地方各级人民政府极其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等各种文件。

    3地方各级党政机关联合发布的涉及全局的、与人民群众的切身利益密切相关的具有规范性内容的文件。宪法总纲明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这里所指的“各政党”，当然包括共产党在内。党不能置现行的国家政策与法律于不顾，而径直推行自己的政策。否则，应被视为违宪。而地方组织法赋予人大及其常委会首条职责是“保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。因此，党政联合发出的规范性文件，只要是不符合宪法、法律规定的，也要依法审查处理。但在处理方法上，不宜作直接撤销，可以建议党委予以纠正，也可责成政府与党委研究予以纠正。

    4、各级审判、检察机关作出的适用法律法规的规定和审判、检察工作具体程序等司法文件。

    5、地方级人大及其常委会为实施法律、法规或者就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定等文件。

    （三）确定规范性文件备案审查的标准

    审查规范性文件，主要应围绕法律法规规定的“不适当的”与“同宪法、法律法规相抵触的”来进行。审查其是否与宪法、法律、法规和上级、本级人大及其常委会所作的决议、决定相抵触，这是至关重要的。这种审查就是合法性审查。这种审查，既包括制定规范性文件的主体和程序是否符合法律、法规的有关规定，也包括有无“相抵触”的内容。所谓相抵触，主要有如下几种表现：一是作出与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议明显相反的规定，或者作出旨在抵消上述法律性文件精神的规定；二是与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议中的明确规定不抵触，但与其立法目的和立法精神相反；三是涉及公民基本权利义务等不允许地方规定的；四是明显搞地方保护主义，分割社会主义统一市场的。只有明确了标准，审查起来才便于操作。总之，不管是什么规范性文件，不管发文机关如何强调合理、可行，只要违背了法律、法规的“非人格性”准则，权力机关都应该依法进行审查，并作出相应的处理。

    （四）设立能够有效履行职责的专门审查机构，配备素质高的人员

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