关于加强和改善规范性文件备案审查法律制度的(3)

    　审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。随着人大监督工作的深入，加强对有关国家机关的规范性文件审查的任务将越来越重。为从组织上保证这项工作的开展，具有规范性文件审查职责的部门应当设立专门的审查机构，配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作。

    （五）减少党政联合发文

    党政联合发文，是从建国初期沿袭下来的传统做法，这种模式在特定的历史时期，对加强党的领导，提高决策效率发挥了积极的作用。但在实施依法治国方略的今天，这种模式带来的弊端也日益突出。因此，各级党委要切实转变执政方式，理顺党政之间、权力机关与行政机关之间的关系，减少和杜绝党政联合发文的现象，保证国家监督体制的顺畅。当然，按照宪法的要求，党自身也必须带头在宪法法律范围内活动，党委文件或党政联合发出的文件也要符合宪法和法律的规定，也应当按照规定接受审查。

    （六）变事后备案审查为前置审查

    建立规范性文件前置审查机制，可以有效地解决行政违法和滥用职权问题，而且纠错的成本低、效率高。与事后的文件备案相比，前置审查是将监督的关口前移，可以避免由于备案的相对滞后性，使一些有违法内容的文件被纠正之前已经实施而造成无法弥补的损失，或者即使损失可以弥补，付出的成本也太高。因为，作为一种事后监督方式，法律法规并没有明确规定备案机关的主动审查职责。对于政府备案审查职责的行使，既可以理解为由其法制部门存档备查，也可以理解为法制部门依职权主动进行审查监督。由此连带产生的备案审查的期限和备案审查机关的法律责任等问题也不明确。因而，下级政府和本级政府所属部门将制定的文件往往一报了之，实质上仅仅履行了告知的义务，备案与否并不影响其文件的发布和实施，也就是说，备案审查并不是规范性文件生效的要件。所以备案机关大多采取被动审查的方式，待某一环节、某一因素启动了审查程序（如行政复议），经审查发现规范性文件确实存在问题后，再通知文件制定机关整改，而此时，因规范性文件违法或不适当造成的不良影响往往已经发生。国务院《规章制定程序条例》规定，依法不具有规章制定权的县级以上地方政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照《规章制定程序条例》规定的程序执行，这是对规范性文件制定与发布进行监督制约的法定依据，所以安徽省政府出台了规范性文件制定程序规定，今后，安徽省各级政府所属部门制定的规范性文件，应经由本级政府法制部门就其合法性进行审查后，方可发布实施，以此保证法制的统一，优化经济发展环境。审查不取代部门的行政决策权，但审查结果应作为文件合法与否的基本依据。对规范性文件设置前置审查，还便于监督行政机关随社会政治、经济、文化等实际情况的变化而适时对过去所发布的规范性文件进行清理，防止一些行政机关利用过时的或互相冲突的依据作为其违反或规避现行法律规范的借口和根据，同时也有利于解决借机扩张行政权力和机构利益，使行政法规“泛化”的问题。当然，由于前置审查的工作量很大，而且情况复杂，任务艰巨，在客观上加重了政府法制部门的责任，因此，政府法制部门要不断提高工作人员的素质，下气力建设一支政治强、业务精、作风正的队伍，为推进依法行政、从严治政作出贡献。

    （七）建立公民可提出规范性文件审查的制度

    通过立法赋予公民、法人或者其他组织提出审查规范性文件的权利。目前，于2005年2月1日起正式实施的《广东省行政机关规范性文件管理规定》对此作出了明确的规定，该规定第二十一条规定：“公民、法人或者其他组织认为规范性文件不符合本规定第七条、第八条或者第九条的，可以向政府法制机构提出审查建议。政府法制机构应当在15个工作日内作出处理，并将处理结果答复提出审查建议的公民、法人和其他组织”。

    笔者认为，国家和地方应当借鉴广东省的做法，尽快通过立法赋予公民、法人或者其他组织提出审查规范性文件的权利。

    （八）建立统一公布制度先行法中已经对法律、法规、规章的公布制度作出明确的规定，但对规章以下的规范性文件没有具体规定。《广东省行政机关规范性文件管理规定》第十八条规定，各级人民政府应当建立规范性文件统一发布制度。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。省人民政府及其部门规范性文件的发布载体是《广东省人民政府公报》，其刊登的规范性文件文本为标准文本。省人民政府规范性文件直接发布，省人民政府部门规范性文件根据省政府法制机构的审查意见发布。地级以上市、县（市、区）人民政府及其部门规范性文件的发布载体由本级人民政府决定。乡、镇人民政府应当在办公所在地和公共场所建立公告栏，公布其制定的规范性文件，公布日期应当不少于30日。具备条件的，应当同时在同级政府网站、主要报刊刊登规范性文件或者发布消息。

    （九）建立定期评估制度

    规范性文件评估制度是指规范性文件的制定机关和实施机关应当定期对该规范性文件实施情况进行调查研究，并决定是否要对文件进行修改调整的法律制度。

    对规范性文件的定期评估有利于及时纠正文件中不适应社会发展或者不适合于实践的条文，是要求制发机关对自己制定的文件负责。

    目前，《广东省行政机关规范性文件管理规定》第二十二条规定，规范性文件施行后，制定机关和实施机关应当定期对实施情况进行评估，并将评估意见通报政府法制机构。

    参考文献：

    [1] 张千帆  建立中国的法律规范审查制度

    [2] 吴绍奎  对规范性文件备案审查的探讨

    [3] 张武扬  前置审查是监督抽象行政行为的重要手段

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