国家科研项目监理的法学研究（下）(1)(2)

　　（二）实体制约与程序制约

　　1、实体制约

　　科研项目的研究和开发，具有非常强烈的不确定性和鲜明的专业性，具有较强的探索性、创造性、继承性以及相互交叉融合性。在这种高度专业性和高度风险性的领域，科研项目监理一般不宜在实体方面课处太多的制约。这里并不存在是否实行监理的疑问。问题仅仅在于，应该实行何种程度的监理，以及怎样实行监理。

　　2、科研项目监理主体的专业性与监理工作的公正性之间的悖论

　　鉴于科研项目内容的专业性与创新性，科研项目监理工作必须由具有相当丰富专业知识的专家学者们担任，而不能完全效仿建设项目监理的做法，由完全置身事外的第三方监理公司来完成工程项目的监理工作。这就是科研项目监理的主体专业性与监理工作公正性之间的张力与矛盾。问题的症结在于研究主体与监理主体的重合恰恰违背了“自己不能做自己案件的法官”这一公理。彻底改变这种局面在现有物质基础和客观条件下是非常不现实的。为保证评审工作的公正性，在科研项目评议时坚持回避制。 [41]

　　为从根本上解决国家科研项目监理主体的专业性与监理工作公正性之间的张力，我们可以引入“特征函数”和“分配向量”的概念。[42]建立国家科研项目监理机构，通过制度运作协调其成员中的个体利益，来保证实现国家科研监理机构达到最大赢得值。同时，各成员根据劳动合理分享国家的精神和物质奖励。[43]

　　3、科研项目内容的创新性及其导致的监理工作的程序性

　　科研项目的研究内容最大的特点就是极具创新性、科技含量十分丰富。在大多情况下，学者们选取的课题本身就是全新的、没有形成定论的东西，不仅外部人员（包括监理专家在内），而且内部人员（包括项目依托单位、项目主持人乃至直接从事研究的人员）都不可能准确地评判出该科研项目的内容是否正确。

　　图四 监理的阶段与手段

　　科研项目监理介入的阶段、手段

　　把握监理的特点与界限

　　监理的阶段及内容

　　事前监理（政策监理＋立项监理）

　　1、必要性、可行性论证过程的透明度监理

　　2、论证、决定程序的公正性监理

　　3、裁决过程中廉洁度监理

　　科研过程监理（事中监理＋事后监理）

　　1、人员配备情况 3、科研进度情况

　　2、经费使用情况 4、成果评价转化

　　监理的手段及内容

　　着眼于效率的手段（费用与利益的比较）

　　成本利益分析（Cost-Benefit Analysis）

　　成本效果分析（Cost-Benefit Analysis）

　　成本分析（政策制定、立项中的规制设置与费用等）

　　成果分析（是否按时完成，是否达到结题水准等）

　　着眼于有效性的手段（着眼于利益）

　　统计分析法（Statistical Analysis）

　　对照（疑似）实验法（Quasi Experiment）

　　业绩指标评价法

　　简易手段（注重迅速、经济）

　　随时抽查 电脑跟踪 现场交谈

　　外脑利用 采访同行 报表分析etc.

　　要对有关内容作出科学的评判，就必须通过一系列的科学论证。一旦科研项目监理专家们不能或很难对科研项目的实质内容进行把握或很难根据科研项目的内容进展情况对它进行评估，就只能通过对科研项目的立项、执行、验收以及最终对科研成果产业化情况的跟踪评价等程序实施监理来间接实现对科研项目的监理活动。

　　4、公正原则是程序的灵魂

　　从程序制约的角度来看，对国家科研项目监理的运作必须坚持自然公正原则。

　　自然公正原则非常富有弹性，其本身的具体内容不是固定不变的，在适用上具有很大的灵活性。传统的自然正义原则包括公正程序的两项根本规则：其一是任何人不能作自己案件的法官（反对偏私的原则）；其二是必须公正地听取当事人各方的抗辩（听取对方意见的原则）。[44]

　　自然公正原则运用于国家科研项目的监理过程，要求监理人员和监理单位与被监理者之间不存在直接利害关系，并且，监理过程中必须注重听取研发方的有关意见，不允许恣意武断，擅作决定。这种公正程序原则也应该在各种纷争处理机制中得以贯彻执行。

　　五、监理中出现问题的处理机制

　　监理中出现问题的处理机制，理想的模式应该是一个不断完善的政策循环过程。[45]

　　图五 不断完善的政策循环过程行政目的之实现

　　PLAN    DO    SEE

　　PLAN    DO    SEE

　　PLAN    DO    SEE

　　前述政策循环过程中，计划（plan）既是起点，也是终点，进而又会成为下一个过程的起点。制定计划本身需要进行大量的调查研究，因而，从行政行为的过程论来看，计划首先是大量行政调查和行政确认的结果。计划的制定需要大量的信息，在行政过程中的任何行为或者措施乃至法规范的实施（do），都可以成为行政计划收集信息的对象，而调查、总结和反思（see）正好为下一轮计划的制定提供了重要的反馈信息（feedback）。行政主体遵循这种过程规律，就会使其行政行为不断趋向完善，更好地实现行政目的。在这个过程中，反馈是至关重要的。同样，要建构针对监理中出现的问题的处理机制，需要遵循这种不断完善的循环过程论，需要充分重视过程中的各种信息反馈。

　　在我们探讨监理中出现的各种问题如何处理以及建立怎样的处理机制之际，我们不能忘记控制论中的信息变换和反馈作用，不能忘记要致力于建设一种能够自动按照人们预定的程序运行的良性互动的系统或者机制。我们必须充分认识到，在很多情况下，权力的滥用，腐败的产生，往往并不取决于人，而取决于机制是否完善。[46]在本部分，我们将致力于这种问题处理机制的探讨，运用控制论的手法，通过分析有关机制的信息流程、反机制和控制原理，以探寻使系统达到最佳状态的原则和方法。

　　（一）科研项目实施过程中问题的处理机制

　　在科研项目实施过程中有哪些问题需要处理？由谁来负责有关问题的解决？如何选任或者确定有关人员的职责及其分工？什么时候需要监理的介入？关于这一系列的问题，我们在前面的论述中基本上作出了回答，在这里就不再赘述。我们认为，监理制的定位只能囿于强化过程监督，如此看来，由承担科研项目研发任务的科学家或是科研项目监管部门来发现问题并负责问题的解决，是最为名正言顺而且也可以兼顾科学与效率的。对实施科研项目过程进行监理，在既有的专家评审会之外架构另一层面的约束机制，从当前国家科研项目运作的现状来看，并不是一种权宜之计。

　　（二）科研项目成果报告中问题的处理机制

　　科研项目成果报告中问题的处理，主要依赖于相关方面专家的参与和协作。这是因为，科研项目成果报告本身涉及到高度专业性、学术性和技术性的问题，其优劣、真伪的判断权只能留给相应领域的专家、学者，其他人包括主管部门在内皆不宜介入过深。不过，主管部门的介入应该是有关问题得以彻底解决的必要前提，只是在这里应该强调对专家判断的尊重以及对专业知识或者学术研究的重视，在充分考虑相关领域专家尤其是监理专家组的专业性判断的基础上，作出奖惩等处理决定。问题的关键在于，应该为科研项目承担单位和有关人员设立相应的陈述、申辩乃至要求听证等寻求权利救济的制度途径。而对于其他人来说，这一阶段的“民主主义”原理只能意味着对结果的了解权，而不宜包括对处理过程的参与权。这就是“黑箱理论”效应的体现。

　　科研项目成果报告中问题的处理，完全可以采取科研项目主管部门、科研项目承担单位和科研项目监理机构之间的协商、惩戒和奖励机制来解决，只是如何在相关的处理决定中体现公平、公正的价值取向，并充分体现对效率价值的重视，则尚需深入研究。

　　（三）成果转化过程中问题的处理机制

　　通常所说的科技成果的转化问题应是把科研成果及时转化为技术，将它推广、应用到企业中去，并使其产品化、规模化的工作。通俗地讲，科研成果好比是种子，企业好比是农田，要想实现广种精收，必须要在培育良种、选种、因地适时、高效率撒种上下大工夫。也就是说，在种子和农田之间我们需要专门的人从事培育种子和销售种子的工作，需要大量的培育种子和销售种子的中介机构或企业。在科研项目的研发机构、中介机构和企业之间完成科技成果转化的过程中，亦可能产生各种各样的问题，甚至形成各种各样的纠纷，需要及时予以适当的处理。实际上，正如我们前面所分析，科研项目的监理不仅仅是指科研项目研发过程中的监理，而且还包括科研成果转化阶段的监理。

　　我国已制定实施《促进科技成果转化法》，因此，在科研成果转化的过程中，必须坚持贯彻、实施实施该法，严格按照该法的规定，处理好各方面的利益分配和权利保护。

　　政府及科技界、学术界应当为每一个努力创造、努力创新的国民提供公平、公正、合理、合法的社会创新条件。政府应当认真贯彻《促进科技成果转化法》，制定相应的政策和法规，进一步完善尊重、爱护和保护科技创新的法制环境。

共3页: 2