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完善征地补偿分配法制，保障农村社会和谐发展

2017-08-08 01:50 内容摘要：征地补偿分配纠纷是引发农村社会矛盾的重要原因，这既是笔者调查研究得出的结论，也是政府文件和他人研究包含的结论。征地补偿分配纠纷类型多种多样。从法制角度看，征地补偿分配纠纷产生的原因主要是有关的立法不健全、执法不严格、司法较薄弱、守法成问题。为了避免征地补偿分配纠纷以及因此导致的社会矛盾，必须大力完善征地补偿分配法制，在立法、执法、司法和守法诸多环节做出相应的努力。 关键词：征地补偿 分配 法制 农村社会 Perfect the Legal System of Land Expropriation Compensation Distribution, Ensure Rural Society Develop Harmoniously Abstract:Land expropriation compensation distribution is an important reason for contradiction in rural society. This is conclusion derived from our investigation, government` s document, and other scholar` s research. There exist several kinds of contradictions in land expropriation compensation distribution. In terms of legal system the reasons for contradictions are unsound legislation, bad implementation, weak jurisdiction, and disobedience. To avoid such social contradictions we must effort to perfect the legal system of land expropriation compensation distribution Key Words:land expropriation compensation; distribution; legal system; rural society 这些年来，土地征用①引发了大量严重的社会矛盾，被胡锦涛总书记认为是构建和谐社会必须解决的三大热点问题之一。其中，征地补偿分配纠纷又是非常重要的环节。所以健全征地补偿分配法制是解决人民内部矛盾、促进农村和谐发展的基本途径。这些年，人们比较重视研究征地补偿分配，但是一般侧重于村级分配，对其他层次的分配不太关注；一般只研究分配本身，很少从保证社会和谐发展的高度进行研究。本文以最近的调查为基础，着重从促进社会和谐发展的高度和法制建设的角度，全面研究土地征用补偿分配纠纷问题。 一、征地补偿分配纠纷是引发农村社会矛盾的重要原因 这些年，我们农村社会存在不少人民内部矛盾，其中很多矛盾与土地征用有关，特别是与土地征用补偿分配有关。 1、这是笔者调查得出的结论 笔者目前正在黔南自治州调查土地征用执法状况。在寒假期间，我们接触到不少征地补偿分配纠纷。这里试举一、二。 例一：在都匀市小围寨镇Z村, 2002年当地政府征用了该村的50多亩土地用于铁路建设。就在铁路部门即将在该村被征用的土地上施工时，该村很多被征地农民跑到即将施工的土地上静坐，阻止施工人员施工。铁路有关负责人在与失地农民对话过程中得知，农民认为得到的土地补偿低于附近几个被征地的村农民所得到的，所以要求铁路部门给予增加。然而铁路有关负责人在向被征地农民说明他们已全部按规定支付了全额征地补偿费时，农民根本不予以置理，继续采取静坐的方式来向地方政府示威，表达自己的不满。后来地土地管理部门及时赶到现场，经过商议后同意给每个需要安置的农业人口增加2000元安置补助费。双方达成一致后，农民才同意离开。而农民在调查过程中一再强调，他们所了解的铁路部门所给予的征地补偿费要大大多于地方所给予他们的补偿费。政府及相关部门如果不是截留和克扣太多，他们也不会同意再给予2000元安置补助费。这里明显是一起与征地补偿分配有关的社会矛盾。当然，这里的分配主要是土地补偿在各级政府与村民之间的分配。 例二：在都匀市小围寨镇G村，笔者了解到一些与征地补偿分配有关的问题。第一，该村村集体在征地补偿费中提取土地补偿费的情况。一般没有固定标准，如果发到村委会里的补偿款多一些，就抽30%左右。如果少一些,就抽20%。没有固定的标准，但一般都要在20%以上。村与村之间，抽取的情况有所不同。村里提取多了，农民得的就少了，农民就不满意。第二，分配对象的决定程序和实际状况。征地补偿款分配对象由村民大会或代表大会来确定。但是在制定相关的决定时，还是仅仅体现了村集体领导的意志。村民就算有发言和建议的机会，也不会对即将制定的决定起到很大的作用。有的村民为了即将得到的利益，对村里制定的有些与法律相悖的决定也不争辩，有的甚至支持。第三，出嫁女性的分配权利缺失。一位嫁城姑娘反映，她在嫁城后户口没有迁出，并且在村里还有承包的土地。在此次征地过程中她们家承包的土地被全部征用，获得了一笔征地补偿费。但是她家集体商议后决定不将这笔补偿费分给她，而由家庭内部重新分配，理由是她已嫁入城市，不应该回家分这笔钱。附近几个村也有很多类似的情况。这个村的情况反映的是征地补偿在村委与村民之间的分配，以及村民分配资格的问题。它们在一定程度上引发或者酝酿了社会矛盾。 笔者在贵阳市乌当区进行社会治安综合治理与维护社会稳定调查时，了解到大量由土地征用引发的社会矛盾，其中相当多的矛盾就是由土地征用补偿分配问题引发的②。 2、这也是政府文件和他人研究包含的结论 2004年，监察部、国土资源部、农业部、审计署联合发出了《对征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况开展专项检查的意见》。它提到的检查重点就包括：“村集体经济组织对征用农民集体所有土地补偿费的分配、使用和管理情况，包括征地补偿费是否纳入村集体财务并实行专项管理和监督，村集体财务是否实行民主理财，财务公开，支付给村集体经济组织的土地补偿费，是否按规定在村集体和农民之间进行合理分配，被征地农户的权益是否得到保障”；“纠正拖欠，截留和挪用征地补偿费问题的情况，包括地方各级政府对征地补偿费的管理和使用，有无监督措施，对拖欠，截留和挪用征求地补偿费的情况是否进行了全面清理，对截留，挪用征地补偿费的行为是否予以纠正，对有关责任人是否依法依纪作了处理”③。这就表明，这些与征地补偿分配的具体问题是引发社会矛盾的重要原因，因此才引起了政府部门的高度重视。 浙江省国土资源厅在2002年受理反映征地问题的来信来访1862件。该厅的分析结论是，群众意见主要集中在征地补偿标准偏低（占58.5%），征地补偿费分配不合理占（14.4%），征地程序不合法（占12.7%）④。考虑到所谓的补偿标准偏低往往是实际的土地补偿被各级政府提取一定比例的结果，广义上的补偿分配不合理占群众意见的比例肯定要高于14.4%。 樊城锋在《金华市城市化进程中土地征用和补偿问题的调查报告》中提到四种补偿发放形式：按人口发放，按土地数目发放，按户口发放，视具体情况而定。他指出，在实际操作中确实有一些村民选择了一半按人口，一半按土地数目的形式发放，但由于众口难调，发放形式的选择不当，引发了不少矛盾，大规模的上访案件也不断增加。在“假如您觉得补偿款的发放不公平，您采取什么方式来保护自己”的问题调查中，选择上访政府有关部门比例占28%，超过了选择“与集体协商”这种解决形式12个百分点。作者的结论是：征地款发放形式多样，容易引发矛盾⑤。这里的所谓发放形式，实际上是土地补偿的分配依据。因此，这是征地补偿分配引发矛盾的一个证据。 二、大量土地征用补偿分配纠纷的存在及其原因 土地征用补偿分配纠纷引发社会矛盾，那么土地征用补偿分配纠纷究竟包括那些类型，土地征用补偿分配纠纷产生的原因究竟是什么？ 1、土地征用补偿分配纠纷的类型 通过的调查研究，我们认为征地补偿分配环节存在的矛盾主要包括如下种类： （1）在补偿款从县级或更高级别的政府及相关部门手中经过乡镇政府到村委会手中的过程中，各级政府截留、克扣情况严重。有的还存在贪污现象。在这类问题中又有以下两种主要表现形式：一种是政府将补偿款的倍数差额克扣。例如，用地补偿为前三年平均产值的8倍，而政府仅下发前三年平均产值的6倍，政府在此基础上就提取了两倍差额。第二种是在此基础上，政府再提取一部征地补偿款。政府提取的多了，农民得到的自然就少了。不少被征地农民堵工、堵路，就是因为觉得补偿太少。 （2）村委会在提取土地补偿费过程中缺乏统一的标准，表现出极大的随意性。正如前面调查得到的资料表明的，一般没有固定标准，要是发到村委会里的补偿款多一些的话，就抽取现有总征地款的30%左右，要是少一些的话就在20%—30%之间。问题的原因是没有对土地的产权进行划分。这使村委会有很大的自由裁量权。而在抽取过程中村委会也不太尊重村民的意见。所以经常在村委会与村民之间引起矛盾。 （3）村委会在确定分配对象的标准时随意限制或取消分配资格而引发矛盾。也就是以下特殊人员是否享有征地补偿分配权利的问题：嫁城的姑娘；独女户招的女婿；离婚或丧偶的妇女和入赘女婿及其所生子女；异乡或异地的农村妇女；农村五保户收养的子女；农业户口的大中专在校学生；农业户口在服役的义务兵；超生的子女；服刑人员和刑满释放人员。人们对这些问题经常发生矛盾。还有，有的村委会在征地前特意迁入一些新户口，以便在征地过后获得征地补偿费的问题。有的村委会以借款为名、以补偿分配为实的问题。此外，有的村委会要求将要出嫁的姑娘在其他条件未变的情况下签订“婚后不享有任何村民待遇的保证”，这是否为当事人自愿的问题。 （4）在村民家庭内部因补偿款分配所出现的不公平的问题。这类问题有以下形式。第一，对嫁出去的妇女，家庭内部对其应有的权利不予以实现，将属于她们的征地补偿费全部用于重新分配。第二，对嫁出去的妇女且生活条件较差的给予一部分补偿费，其他的有用于重新分配。这些做法也引起了一些矛盾。 2、土地征用补偿分配纠纷产生的原因：法制的视角 征地补偿费分配过程出现矛盾，原因往往很复杂。这里我们着重从法制的视角作些探讨。 首先是立法不健全。第一，立法的指导思想存在偏差。其中表现为县或县级以上的政府及相关部门权力太大，可以自行对征地补偿费的倍数进行自由裁量。这样便为政府克扣补偿费提供了极大的便利。同时乡镇政府在征地补偿费下发过程中也有很大的处置权。村委会权力也很大。第二法律空白严重影响分配的合理性。例如，对农村集体土地被征用后，在确定土地补偿费在村集体与承包农民之间分配比例时，我国法律没有规定统一的标准。这就让村集体在提取比例时出现无法可依的现象。又如，在确定分配对象时没有统一的标准，这使征地补偿费在村民之间分配时容易出现很大的混乱。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):

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农民工权益保障存在的问题及其法律对策