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行政程序理性原则关于要(1)(3)

2017-08-08 04:50
（二）作为程序公正基本要求的说明理由制度
与程序中立和程序公正等要求不同的是，尽管说明理由的要求对于程序正义的实现非常重要，当代主要的人权法典以及关于公民权的一系列宪法性规定中，都未直接对此要求加以规定。 （注： See Untied Nations 1966;and European Convention on The Protection of Human Rights and Fundamental Freedulms,1950. ）虽在刑事诉讼中，一系列主要的人权公约都规定被告人必须享有了解权，这意味着作出决定之前，他们有权了解有关的事实和被指控的罪名，他们有权了解针对他们的判决或决定，但知道有关的事实或决定是一回事，知道这些事实和决定是如何被确认和如何产生的是另一回事。前者只是告知有关的事实和决定；后者则进一步要求告知为何会有这样的事实和决定。
值得注意的是，在英美的对抗制审判程序中，特别是在由陪审团作出裁决的刑事诉讼中，并不需要对所作的裁决说明理由；在行政法领域，普通法院也曾经主张：就普通法的要求看，如同法院一样，行政机关并不具有为自己的决定说明理由的义务。一些学者认为，“并不存在一种为司法或行政决定说明理由的义务”，而且自然正义原则也没有说明理由的要求。 （注： S. A. de Smith, Judicial Review of Administrative Action,4th edition, London: Stvens and Sons 1980,pp.148～149.）在英国， 直到20 世纪70 年代， 法院在R v.Gaming Board for Great Britain一案中（1970年）仍然认为，该委员会根据有关法律而作出拒绝向当事人颁发证书的决定时，无需说明理由。（注：See R v.Gaming Board for Great Britain;Exparte Benaim(1970)2QB at 417.）在其后的Breen v.Amalgamated EngineeringUnion 一案中，丹宁爵士坚持：无论何时，只要公平原则要求说明理由，行政机关就必须对其所作的决定说明理由。他进一步认为，当某项特权被否认时，行政机关无需说明理由；但是如果被影响的客体不是特权而是一项人身、财产或自由权，行政机关必须在作出相关的决定时说明理由。（注：See Breen v. Amalgamated Engineering Union,(1971)1 QB at 175.）在1975年的Pepys v. London Transport Executive一案中，审理该案的上诉法院开始在裁决中声称：“说明理由乃是良好行政的基本要素之一。 ”（注： See Pepys v. London Transport Executive,(1971)2QB at 191.）在1983年的一个案件中，法院甚至认为：“任何没有说明理由的行政决定都意味着违背了正义的要求，而且构成一项记录中的法律错误。”（注：See Rv. Immigration Appeal Trbunal;Exparte Kham(1983)2ALLER 420 AT 423.）
在美国，学者将制作决定的基础分为两个方面：事实和理由。前者涉及到决定的事实依据，后者主要与法律的适用、对政策的理解以及自由裁量权的行使相联系。（注：K.C.Davis, Administrative Law Text, West Publishing Comparry 1982,p.236.）关于事实，联邦最高法院曾经认为， 在制作决定时必须指出该决定所依据的有关事实，乃是一项宪法性要求。（注：Panama Refining Co.v.Ryan,293 U.S.388,431～432,55 S. Ct.241,253(1995). ）但是由于法院自身在作出决定时往往也未能开示有关的事实，因此，对事实的开示实际上并没有成为正当法律程序的一项要求。（注：1930年以前，即美国衡平法院规则（Federal Equity Rules）修改之前，衡平法院在作出判决时并不需要说明有关的事实依据。即使根据现行的规则，法院在对某些案件作出裁决时，也无需说明有关的事实。参见Davis,Administrative Law Text,West Publishing Company1982,p. 319.）尽管如此，不论是法院还是国会的立法都要求行政机关在制作将要影响相对人权利义务的决定时，不仅要说明有关的事实依据，而且必须说明理由。根据美国联邦行政程序法第557条（c）项的规定，所有的行政决定都必须附有关于“事实、理由、结论以及相应的依据”的说明， 除非“某些理由是不言自明的”。 （注： Davis, Administrative Law Text, West Publishing Company 1982,p. 320,326.）但经过修改的标准州行政程序法（MSA）以及大多数州的行政程序法都没有规定行政决定必须说明理由，尽管这些法律都要求必须阐明有关的事实。从联邦最高法院对一系列案件的裁决的态度看，说明理由可以被认为是一项普通法上的程序要求，只要制定法没有与其相反的规定，说明理由的要求就是应当得到满足的。“行政机关对于其采取行动所依据的基础应当能够提供清楚的说明和足够的理由支持。这是行政法一项简单的，但却是基本的规则”。（注：SEC v. Chenery Corp.,318 U.S.80,94,63S.Ct.454,462,(1943).） 一些学者认为：行政机关必须为其所作的决定说明理由，从一定程度上讲，意味着人们对行政机关的活动提出了比对法院更高的程序要求。（注：See Geoffrey A Flick,Natural Justice: Princltples and Practical Application,2nd edltion,Buterworths 1984,p.115.）在我看来，之所以对行政程序强调这一要求，乃是因为与法院以及诉讼程序消极的特征不同，行政机关可以主动地对相对人行使权力，行政程序因而具有主动性；同时，与法院相比，行政机关拥有更多的自由裁量权。权力量的大小应当与其所应当受到的制约强度成正比。因此，笔者赞成一些学者的主张：普通法上的自然正义原则应当暗示了第三条关于程序正义的自然法原则——为自己所作的决定说明理由。（注：See D.J.Hewitt,Natural Justice,Sydney:Butterworths 1972, p. 10; See also Paul R. Verkuil, Crosscurrents in Anglo - American Administrative Law,William and Mary Law Review 27,p.p. 685 ～715）从程序性权利的角度看， 这一要求实际上验证了当事人在程序中有了解“充分信息”的权利。很少有哪些程序语境能够有足够的依据对当事人的这种权利予以剥夺或限制，因为，当事人要求对影响到他们利益的决定说明理由的权利，可被认为是体现程序正义的一项基本要求。（注：See R. A. Macdonald, Judiclal Review and Procedural Fatrness in Administrative Law,McGill Law Journal 25,p.p. 520～564.） 值得注意的是，从实践方面看，行政决定必须说明事实和理由的要求主要是在正式的行政程序中发展起来的。在没有正式听证的非正式程序中，这一要求往往难以得到满足。 （注： Davis, Administravive Law Text,West Publishing Company 1982,p.318. ）但事实表明：在非正式程序中，阐明事实和理由的要求往往显得益发重要，因为在非正式程序中更需要对自由裁量权的恣意和专断进行制约。假如行政机关对于某个当事人的申请仅仅告知“申请被拒绝了”，但却不需要说明为什么，那么恣意和专断的空间至少在形式上就令人难以接受。程序在这种情况下看起来成了一个“黑箱”。因此笔者主张，即使在非正式程序或简易程序中，阐明事实、标准与理由的要求都是不能被“简化”的。