修宪提案权初关于 (1)(3)
2017-08-09 05:26
导读：美国宪法第27条修正案一经出生，旋即引发了又一次关于修宪提案时效问题的无穷争论。关键的一点就在于，一项修宪提案，在经过了长达200多年的岁月之
美国宪法第27条修正案一经出生，旋即引发了又一次关于修宪提案时效问题的无穷争论。关键的一点就在于，一项修宪提案，在经过了长达200多年的岁月之后，是否还能够被批准。在第27条修正案之前的所有修正案，从国会提出到各州批准生效的时间最长也不过4年， [23]202年是否有点过长了。而且，在国会提出该修宪提案之际，密歇根州并不存在。[24] （二）规定批准时限的修宪提案 在1917年以前，美国国会所提交各州批准的修宪提案都没有规定任何批准的时限限制，当时就有一种意见认为，各州可以在任何时候，甚至千年之后，仍然可以作有效的批准。[25]1917年国会提交的第18条修宪提案首次在修宪案文本中规定了7年的批准时限。不过，由于此项举措为前所未有，所以就有相当议员对此举的合宪性表示置疑。参议员Brandegee等多人就认为，国会在修宪提案中规定批准时限，是超越了宪法授予的权限，因为宪法并没有规定各州必须在特定的期间内批准修宪提案。[26]当该修宪提案生效，成为美国宪法第18条修正案后没有多久，反对禁酒的人即对该修正案的合宪性提出挑战，其理由之一就是，国会没有权力规定修宪提案的批准时限，是为著名的Dillon v.Gloss案。联邦最高法院在判决中驳斥了原告的挑战理由。法院认为，首先，由于修宪提案必须反映国家同一时期的民意，所以，修宪提案提交各州批准之后，各州务必在尽快的时间内批准。其次，宪法虽然没有授权国会规定修宪提案的批准时限，但宪法第5条授予国会决定各州的批准方式，而规定批准时限乃属于国会指定批准方式的附带权力。因此，国会实有权规定修宪提案的批准时限。 尽管最高法院维护了国会规定批准时限行为的合宪性，但是，这并不是说其中就没有了任何问题。按照有的美国学者的看法，宪法规定国会指定各州批准方式的权力，仅仅意味着国会有权指定由谁（州议会还是州宪法会议）来批准修宪提案，这一权力并不必然意味着国会有权指定各州行使批准权的时间。前者是一个主体问题，后者是一个时间问题。[27]或许正是由于考虑到在修宪提案文本之中规定批准时限有所不当，从第23条宪法修正案的提出开始，国会在第24、25、26条修宪案文本中没有规定批准时限，而是在国会通过的提交各州的决议中规定了批准时限。国会在1978年通过的哥伦比亚特区代表宪法修正案既在提案文本当中，又在国会提交各州批准的决议中规定了批准时限。不过，正像学者们所指出的那样，国会似乎并没有仔细考量包含在修宪提案文本之中的批准时限规定是如何运作的，以及它在多大程度上与国会在决议中规定批准时限的方式有所差异。[28]更有意思的是，1972年3月22日，国会通过了“男女平等宪法修正案”（ERA），在提交各州批准的决议中，国会规定了7年的批准时限。当7年的最后期限快要到来之际，有35个州议会-比宪法要求的38州仅少3州-批准了该提案。面对这种情况，国会即通过决议，把原先规定的7年的批准时限延长3年零3个月。[29]这又一次引发了人们激烈的争论。 （三）本文的分析 本文认为，修宪提案是否应当有时效的限制以及提案机关可否规定修宪提案的批准时限两个问题，在实质上是相同的。因为它们都主张，国会为了所谓的“同一时期的民意”，既可以在事先，也就是在提出修宪提案的时候确定修宪权行使的有效期限；也可以对各州修宪权行使是否有效作出事后的判断。这里人们似乎看到了一个几乎是全权的国会，它可以武断的并且不受限制的对各州修宪权的行使进行限制。 权力总是有界限的，修宪提案权也不例外。作为修宪提案机关，其修宪提案权的界限与修宪提案权的性质问题紧密相关。修宪提案权的性质决定了，一项修宪提案并不单纯因为时间的经过而消灭；提案机关也不能规定批准时限。试分述之。 1、修宪提案并不因为时间的经过而消灭。 前已述及，一项修宪提案，实际上是一种法律事实，它的出现，就在提案机关与修宪机关之间形成了特定的法律关系，修宪机关根据宪法所享有的抽象修宪权转化成为具体现实的修宪权。在这里，重要的是要认识到，当提案机关提出一项修宪提案之后，就并不存在修宪提案的行为了（该行为随着修宪案的提出而结束），存在的-或者说具有法律意义的-是由修宪提案产生的法律关系。因此，所谓“修宪提案并不因为时间的经过而消灭”的提法并不准确，精确的说法应当是：由修宪提案产生的法律关系并不因为时间的经过而消灭。 把注意力从物理性质的修宪提案转向具有法律意义的法律关系，是解决“时效”问题的一个关键。在法理学上，法律关系因为法律事实的出现而形成、变化、和消灭。当一个法律关系存在时，除非有新的法律事实出现，否则它既不发生变化，也不会消灭。当然，法律关系也会因为时间的经过而变更或者消灭，但所谓“时间的经过”，恰恰就是法律事实的一种。因此，对于提案机关与修宪机关之间的法律关系而言，除非宪法把“时间的经过”规定为该法律关系消灭的法律事实，否则，该法律关系就不能因为“时间的经过”而消灭。 2、提案机关何以不能规定修宪提案的批准时限。 应当明确的是，规定修宪提案的批准时限，实际上就是对修宪权设定了行使的时间限制，也就是说，在批准时限之外行使修宪权，并不具有法律效力。当从法律关系的角度观察，这种对修宪权的行使附加额外限制的做法显然没有根据的，不管这种限制规定在修宪提案的文本之内，还是规定在文本之外的决议之中。 第一，对于规定在修宪提案文本之内的批准时限而言，由于整个修宪提案并未生效，尚在批准过程之中，因此，作为修宪提案组成部分的批准时限的规定也同样不具有法律效力。既然提案未经批准不能生效，作为未生效提案组成部分的批准时限何以构成对各州修宪权的有效限制？[30]在某种意义上甚至可以说，所谓的批准时限规定恰恰扮演了宪法修正案“自我毁灭者”的角色。以美国宪法第18条修正案为例，假如该条修宪提案并没有在国会规定的7年以内得到有效批准，不过，由于7年的批准时限并未生效，所以不构成对各州的限制，各州在7年之后依然可以进行批准。再假设该提案在提出的第八年得到了四分之三州的批准因而生效，包含于其中的批准时限的规定同时也就生效。不过，由于它规定批准的期间仅仅为7年，因此，该宪法修正案在生效的同时又宣告了自己的失效。[31] 第二，对于国会在修宪提案文本之外规定批准时限的问题而言，重要的是要认识到，从法律关系的角度看，提案机关的提案行为是一种法律事实，由于此法律事实的出现，修宪机关抽象的修宪权转化成为具体的修宪权。在一定意义上可以说，是修宪提案机关赋予了修宪机关现实的修宪权。不过，宪法并没有授权提案机关，当其赋予修宪机关修宪权之际可以附加条件。相反，如果认为提案机关在提出修宪提案之际对修宪权的行使可以附加时间的限制，那么就等于承认它也有权附加其他的条件限制。这是因为，时间界限和其他限制一样，都是对修宪权的一种限制。既认为提案机关可以规定时间的限制，又认为它不能规定其他限制，这在逻辑上似乎是不严谨的。[32]那么，提案机关能否规定其他种类的限制呢？例如，国会是否可以在修宪提案中规定：本提案必须得到全国五分之四州议会的批准，否则无效。毫无疑问，这样的规定是没有约束力的，因为宪法只要求四分之三州议会的批准，国会不能超越宪法而附加额外条件的限制。[33]当然，这个例子似乎过于直白，说服力好像不强。请以我国宪法为例。按照我国宪法第64条的规定，对于修宪提案，全国人大必须以全体代表的三分之二多数通过，宪法并未规定当全国人大通过修宪提案之际应当采用何种表决方式。在我国修宪实践中，全国人大在对修宪提案表决之前都要事先确定表决方式。1988、1993、1999年修宪时全国人大都规定，宪法修正案以无记名投票的方式表决。[34]在这种情况下，全国人大常委会是否可以在修宪提案之中或者之外规定：本修宪提案必须以记名投票的方式表决，否则无效。毫无疑问，这样的规定本身是无效的。道理十分简单：虽然修宪提案机关的行为对于修宪机关修宪权的行使极为关键，但是，修宪机关的修宪权毕竟是由宪法所授予，因而也只有宪法才能对它进行限制。如果宪法并没有对修宪权行使的方式作出规定，那么，如何行使修宪权就属于修宪机关“自由裁量”的范围，提案机关自无权对它进行限制。应当说，当提案机关提出一项提案时，其权力随即行使完毕，至于修宪权如何行使，早已不再提案机关的控制范围之内，因而它不能够对修宪权施加额外的限制。在这一点上，美国参议员Cummins在1917年第55届国会讨论第18条宪法修正案时的发言颇切中要害，他说：
