论我国单一制下的地方立法相对分权（下）(2)

　　从以上的规定中可以看出，意见稿除了具体列举了中央八个方面的立法权限之外，对地方立法权的规定基本维持了现有的格局。第十一条第三款对地方立法权所做的划分可分别对应于学术界所归类的执行性立法、先行性立法、自主性立法和授权性立法，最突出的一点是，对于地方自主性立法没有规定较明确的范围。[62]

　　对于如何划分地方的立法权限，学术界曾有过几种不同的意见。有学者提出过地方的专属立法权。[63]在认为我国是单一制国家，地方应无专属立法权的学者中，也有几种不同的意见。一种意见认为为了便于地方开展立法，应对地方可以立法的主要领域作出指引性的规定；[64]一种意见认为应对中央的立法权限进行列举，对地方立法权限维持现有的原则性规定；[65]第三种意见认为在原则规定的基础上，应明确列举中央的专属立法权限，并以否定方式排除地方立法可以涉足的事项，对于此外的领域确定为中央与地方共有的权限。[66]显然，持第一种观点和第三种观点的学者都认为地方应有一段比较明确的立法权限，因而力图以其它方式对理论上地方无专属立法权所留下的空白进行一些填补。而意见稿中采纳的是第二种观点，对地方立法权维持现有的原则规定。

　　笔者认为，从单一制国家地方立法相对分权的原理出发，应当给予地方一段较明确的立法权力界限。在单一制国家的分权，绝大多数是由中央政府进行的，中央政府通过法律设定地方政府的权力，所设定的权力是伴随了一定范围的，这既是对地方政府权力的保护，也是对地方政府权力的限制。

　　中央和地方在立法上的分权并不是孤立的，而是整个国家行政体制分权中的体现。我国1982年宪法虽然确定了分权的原则，但这一原则在行政体制的设计上未能贯彻到底。宪法既规定人民政府向同级人大负责，又规定下级人民政府向上级人民政府负责，但没有区分地方人民政府在何种事务上向同级人大负责，又在何种事务上向上级政府负责，这在计划经济体制下，必然以地方人大的决定权虚置为结果。

　　计划经济体制是靠行政命令层层推动的体制。在计划经济体制下，我国长期采取了将政府总体职能平面式分解逐级下达的做法，使地方政府与中央政府衔接起来，完成行政命令的层层贯彻，实现对社会事务的控制。而在市场经济体制下，政府要从过度干预的私人领域中退出，政府职能要还原为对公共产品的提供，这在客观上要求打破各级政府职能高度同构化的局面，使政府间的职权关系转变为以公共产品的地域效应为依据的事权划分关系。

　　在中央和地方分权的国家，才有立法上的分权。这是因为立法权的划分就是中央和地方事权划分的体现。在单一制国家，地方的立法虽然是中央法律框架下的立法，但就其事权范围内的事务仍有自主决策的权力，即在行政上相对于中央政府的行政部门有一定的独立性。笔者认为，在我国这样一个大国建设社会主义，发展市场经济，仅靠中央行政权力自上而下的推动是远远不够的，地方政府的自主性始终是一个重要的积极因素。[67]在我国向市场经济转变的过程中，逐步明确中央与地方的事权划分关