立法质量与质量立法──欧美台立法质量立法研(2)

　　（三）关于内容要完整、科学的立法规定

　　法的内容是法的结构中最主要的要件 法的内容安排同样是与立法质量关联尤紧的一个问题。法的内容包括规范性内容和非规范性内容两个方面。规范性内容即通常所说的法的规范，它规定人们行为的法定模式和法定后果，也包括关于专门概念和术语的解释，关于法的适用范围和生效或施行时间的规定，关于授权有关机关制定变通、补充规定或制定实施细则的规定，关于废止有关法的规定，还包括诸如最后条款和过渡性条款等。非规范性内容即法中关于立法目的、依据和原则的说明，关于通过机关和通过时间、批准机关和批准时间、公布机关和公布时间的标记，以及其他有关内容。

　　法的内容安排尤其要注意完整和科学 对法的内容安排作出立法规定的国家或地区，尤其强调内容的完整性、科学性，要求法案起草者对内容的安排要有周密的考虑和谋划。法的内容要完整，首先是指规范性内容和非规范性内容两方面要完整、科学，不能只注意一方面而忽视另一方面。其次，指规范性内容和非规范性内容各自都要完整、科学，例如，就规范性内容来说，规定人们行为的法定模式和法定后果要完整、科学，实践中普遍存在的后果模式不健全的问题，应当改变。就非规范性内容来说，各种应当有的要件也都要完整、科学。

　　台湾《行政机关法制作业应注意事项》将这一点作为正式起草阶段需要注意的首要事项。《注意事项》规定，草拟作业，“构想要完整：法规应规定之事项，须有完整而成熟之具体构想；以免应予明定之事项，由于尚无具体构想而委诸于另行规定，以致法规订立后不能立即贯彻执行。其涉及人民权利义务较广而在草拟阶段无须保密之法规草案，于完成初稿后，得以公开或其他方式征求意见，以期完整并资沟通。”前罗马尼亚《立法技术总方法》第49条的规定，也是设定这方面的制度：“规范性文件草案的规定必须内容完整，对适用规范性文件工作中可能发生的各种适用条件应有估计，并列举可能发生的情况，或以原则性的或指导性的措词作概括的叙述。”

　　规则和原则 法的结构中规定行为模式和后果模式的规范性内容包括哪些要件，虽然法理上和实践上各国、各地颇有不同，但它主要是一般规则和基本规则（后者亦即各种具体法律规范）所构成，则是人们所能认同的。观察前罗马尼亚《立法技术总方法》可以看出它注重将规范性内容分为基本规范和其他规范两类。其中基本规范主要是由一般性规则或原则和基本规则构成。其一，一般性规则。一般性规则应当规定什么，是个重要问题。《立法技术总方法》规定：一般性规则应当规定对象、宗旨和规范性文件所规定的各种关系的范围