上海限制和拍卖私车额度的法律问题（上）

　　提要：去年春夏， 上海实施多年的私车限额拍卖措施的合法性受到了广泛的质疑， 引起了声势不小的公开论战。这场论战尽管具有多方面的重要意义和影响， 却未及深入展开就偃旗息鼓了。在道交法实施一周年之际， 本文旧事重提， 主要针对上海市府的见解， 围绕该措施是否有合格的法律根据、是否与国家的有关立法和政策相抵触以及有关法律救济等问题， 进行较为详细的讨论。本文的主要观点如下。

　　（1） 该项措施在实质上增加了机动车登记的条件， 剥夺了上海居民依据国家立法规定的条件申办登记领取号牌的权利； 对私车主增设了国家立法没有设定的交费义务。具有如此效果的行政措施， 应当具有国家立法上的特别授权根据， 应当具有国家立法中的行为法上的授权根据。上海无权自主决定采取这一措施。

　　（2） 上海市府关于该项措施具有法律根据的全部见解， 在法律上都是根本不能成立的。尤其是市府法制办主任的答记者问， 犯了解释论上的基本错误， 曲解了道交法， 违反了法治行政的基本原则， 在客观上制造了国家立法内部的矛盾， 破坏了国家立法应当具有的内在协调性和统一性。事实证明， 该项措施自始至今没有任何合格的法律根据， 它是无权的或越权的， 因而是自始无效的行政行为。新加坡经验不能证明上海实施该项措施的正当性。国家节能规划不能成为该项措施的新依据。

　　（3） 该项措施违反了关于鼓励轿车进入家庭、鼓励私人汽车消费的国家基本政策； 违反了关于有关税费全国统一、设定权由中央统一行使和禁止地方自行增设有关税费、增加车主负担的国家规定； 实质上排除了国家道交管理立法规定的机动车登记条件在上海地区的适用效力； 违反了行政许可法确立的行政许可的基本原则； 违反了机动车购置税条例关于纳税条件的规定； 违反了宪法所确立的法制统一原则， 侵占了中央的立法权， 侵犯了宪法所保障的公民在法律面前人人平等的基本权利； 破坏了国内市场法制的统一。

　　（4） 该项措施严重侵犯了国家立法所确认的购车居民的权益， 不仅没有合格的法律根据，而且与国家立法明显抵触， 所以， 仅从法律的观点看， 有关居民中符合起诉条件者如果依法起诉， 应当能够得到相应的司法救济。但是， 鉴于此类诉讼影响重大等现实情况的存在， 估计在当地法院没有胜诉的实际可能性。尽管如此， 诉讼对于整个问题朝着有利于私车族方向的最终解决所可能起到的促进作用仍然值得期待。

　　（5） 如何解决该项措施所涉及的法律问题， 是上海的法治进程所面临的一个重大挑战。期待上海市府暂停该项措施， 召开听证会， 重新检讨有关法律问题， 并以适当的方式向公众认真履行其应当履行的说明责任； 更期待上海坚决执行国家的有关立法和政策， 主动撤消当地立法中的有关授权规定和该项措施， 制定可行的方案， 发布公告， 给通过拍卖取得额度的所有居民以充分的救济。

　　关键词：私车额度限制，私车额度拍卖，机动车登记管理，行政行为的法律根据，道路交通安全法，行政许可法，车辆购置税暂行条例，汽车产业发展政策，行政行为的合法性与合理性，违法行政行为的法律救济，地方权力的宪法界限

　　前言 为何“旧事”重提

　　《道路交通安全法》的实施（2004.5.1）已满一周年。关心大城市交通政策问题的人们也许还记得，去年春末， 随着该法的生效和商务部部长助理批评意见的公开[1]，在上海实行多年的私车额度限制和拍卖（以下简称私车限额拍卖）[2]的合法性受到了广泛的质疑。面对来自商务部高官和舆论的巨大压力，上海市府坚定地表示，该措施是合法合理的，将继续实行下去。[3]

　　否定或质疑私车限额拍卖合法性的主要观点是： （1）“车牌限额缺乏法律依据”； （2）“导致了轿车登记条件的附加”，违反了道交法。作为额度拍卖依据的上海市道路交通管理条例与道交法相抵触[4]； （3） 按照道交法，“除了公安部门之外，任何部门都无权发放私车牌照”（商务部部长助理）[5]； （4） 违反了国家《汽车产业发展政策》关于“除国家规定的收费项目外，任何单位不得对汽车消费者强制收取任何非经营服务性费用”的规定[6].此外，有人主张， “有新的道交法作‘尚方宝剑’，机动车所有人可以完全不理会车牌拍卖规定，直接按道交法规定的机动车登记程序，要求车辆登记机关颁发牌照，否则可以根据该法提起行政诉讼。届时，上海市政府可能要面对大量的行政诉讼”。[7]