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关于健全完善人大代表执行代表职务 保障制度

2017-09-24 05:54 内容摘要：我国现行人大代表执行代表职务的保障制度尽管在实践中发挥了积极作用，但从适应代表制度发展完善的需要和远景来看，仍有种种不足。健全完善人大代表执行代表职务的保障制度，需要从完善代表的生活保障权、言论免责权、人身特别保障权的保障制度，完善代表执行代表职务的时间和物质保障措施以及加强有关服务机构建设和完善专职助理制度等方面入手。
　　关键词：人大代表，代表职务，保障制度，健全完善　　一、问题的提出　　人民代表大会制度是我国的政权组织形式，一切权力属于人民是人民代表大会制度的核心内容。根据宪法和法律，人民当家作主是通过人大代表集体行使国家权力来实现的，而人民代表集体行使国家权力与代表执行代表职务须臾不可分离。因为执行代表职务即行使宪法和法律赋予代表的职权、履行代表的义务。根据我国代表法第六条第一款的规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会期间的工作和在本级代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。”代表法第六条第二款规定：“国家和社会为代表执行代表职务提供保障”。代表法第四章专门规定了对代表执行代表职务的保障制度。现行的保障制度尽管在实践中发挥了积极作用，但从适应代表制度发展完善的需要和远景来看，仍有种种不足。　　例如，现行的物质保障条件尚不适应代表工作的实际需要。根据代表法的规定，代表的活动经费列入本级财政。代表执行代表职务，其所在单位按照正常出勤对待，享受单位工资和其他待遇。无固定工资收入的给予适当补贴。在实际操作上，并没有代表的固定职务补贴，只是在组织代表视察时统一发一定补贴，开会期间有为数不多的车马费，每年可领取一定的资料费，用于订阅报刊杂志。除此之外，代表执行职务没有更多的报酬。在2003年广东省两会期间，有几位省人大代表提出：“市场经济下不能只靠觉悟干活，人大代表也应有职务补贴。”他们的观点是，当代表接受群众来信来访时，有时需要调查核实有关情况，势必支出电话通讯费、交通费等，许多环节需要费用。如果还要自己掏，一些代表会多一事不如少一事，奉行“无为而治”。有人还举例，如果一位代表是大学教授，他的收入由基本工资加奖金加讲课费，如果他参加代表活动而不能上课，虽然工资不会少，但讲课费就要减少，课时少，也会影响单位对他工作成绩的认可。针对代表要求解决代表职务津贴的建议，省财政厅表示“不宜再发给代表职务补贴。”有代表就声称：单位给我们工资是让我们干本职工作的，不是让我们当代表用的。更何况当个体户的代表，干活的时候就有钱，不干活的时候就没钱，误工补贴根本不能解决问题。 [1]　　在西方国家，议员一般都是专职的，为保障他们履行职务，国家给予他们相当优厚的职位工资、津贴，提供相当优越的办公条件，并建立有发达的服务辅助机构，为之聘请助手和秘书，以保障议员安心履职。我国人大目前面临着日益繁重的立法和监督任务，代表执行代表职务有着丰富的工作内容和工作形式，而且推行代表专职化也是代表制度发展的趋势。而一旦逐步推行代表专职化，势必逐步减少代表人数，那么，面对分工日趋细化和复杂的人大职能，人数减少的代表群体能否胜任重托是一个需要认真对待的实际问题。毕竟，目前的人大代表基本上还是依靠个人的政治经验和政治热情来执行代表职务，一般都没有自己的专门办公室和助手、秘书，除了少量津贴外，从事代表工作没有薪水。但专职代表制对代表个人综合素养的要求更高，对各种配套条件的需求更强。例如，代表专职化意味着一旦当选必须辞去原有工作和职务，专心奉职，而辞去原有工作和职务意味着失去生活来源，因而代表职务本身必须有优厚的待遇，代表活动的相关开支应当由国家财政独立统一划拨，否则没有人愿意去做代表。据报载，已有一些地方出现了个人选举事务办公室、代表工作室、代表联络点等，这往往是一些具有较强经济实力的民营企业家代表个人所为，虽然反映出一些代表自身政治意识的觉醒和政治行为的优化，体现了代表专职化发展的趋势，但现有的物质保障措施还适应不了发展要求，当有代表为更好地发挥代表作用，需要额外支付其履行职责的物质支出时，以个人财力承担不符合代表这一公共政治职务的本质要求，如果从民间渠道融资，又可能导致“金钱政治”之弊端，所以最终还是要从公共财政支付中找出路。[2] 此外，现实中人大代表执行职务时遭遇迫害、人身侵犯的事不乏其例。所以，完善代表执行代表职务的保障制度已经成为迫切的现实需要。　　二、如何完善人大代表执行代表职务的保障制度　　根据代表法有关代表执行代表职务的保障制度的规范内容，健全这方面的保障制度，主要应着眼于完善代表的生活保障权、言论免责权、人身特别保障权的保障措施，以及完善代表履行职务时的时间和物质保障措施，加强有关服务机构建设和完善专职助理制度等。　　（一）以立法形式规定代表的生活保障权　　生活保障权是指代表因职务而享有的各种生活待遇的权利。这里主要包括工资、津贴。专职代表的首要保障就是工资保障。美国宪法第一条第六款第〔一〕项规定：“参议员和众议员应得到服务的报酬，这种报酬由法律确定，从合众国国库支付。”世界各国对议员的工资大都有法律规定。我国目前并无人民代表的工资制度，因为我国实行兼职代表制，代表的个人薪水是由代表个人担任的其他职务或工作形式来解决，代表法第三十二条第一款规定：“代表按照本法第三十一条的规定执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。”第二款规定：“无固定工资收入的代表执行职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”假如今后推行实行专职代表制后，必须在代表法中增加制定代表的工资制度。目前人大代表虽然也是国家公职，但它不属于公务员法调整的范围。我国第一部公务员法已于2005年4月27日颁布，2006年1月1日起施行，该法有关公务员获得工资报酬、享受福利、保险待遇方面的规定并不适用于人大代表的薪水和待遇。按照国际惯例，专职人大代表的工资也不能参照公务员的工资标准确定，而应当执行统一的工资标准。因为公务员工资标准要考虑年功因素、级别差异和岗位差异，而代表的工资与代表个人的年龄、资历无关，当然不同层级的代表其工资应当有所不同。根据国外的做法，代表（议员）的具体工资标准应当不低于相应职务级别的国家公务员的工资标准。　　至于津贴，相当于代表的活动经费，代表法第三十三条规定：“代表的活动经费，应当列入本级财政预算。”但目前活动经费的水平不足以满足代表专职化后的实际需要，应当规定到合适的水平。[3]　　代表法对代表的工资、津贴制度作出原则规定后，可以制定专门的实施细则。考虑到财政包干体制因素，各省、自治区、直辖市可以制定本省级行政区域内地方各级人大代表的工资、津贴制度的地方性法规。　　有学者还提出建立人大代表退职的保障制度的建议，其理由是：国家如果只规定人大代表的专职制度而不建立退职保障制度，必然会使人大代表心有旁骛，不专心致志于代表职务，甚至因担心自己将来的出路而不愿意竞选人大代表。该学者认为，退职保障制度适用于两类人大代表：一是因正常退休而离开人大的代表，二是因落选而退出人大的代表，对于后一类代表，他建议采取当选前有单位的，落选后回原单位，由原单位安排新的工作，而当选前无固定工资收入的则由国家拨付一定的资金并确定适当的标准予以安置等办法。[4] 笔者认为，这个建议并不妥当，因为即使在普遍实行专职代表的西方国家，也只有任职时的工资、津贴待遇规定，而无退职、落选之后的所谓保障安排。[5] 在我国，当选人大代表来自于人民的政治选择，选择了你你就可以享受有关待遇，没有选择你就不能享受相关待遇。而且按照政治常例，代表或议员本身无所谓退休的问题，只要你身体吃得消，选民认可你，多大年纪都可以当代表，人民的选择就是主权者的选择。再者，目前国家无论对行政机关的公务员岗位，还是法官、检察官职位，均是持开放的态度，允许一切符合条件的公民参加竞争招考。所以，不当代表，凭借自己积累的政治经验和能力，也能寻找出路。即使不出任其他国家公职，从事企业、事业或其他社会工作也是可行的。人大代表毕竟不是公务员岗位，它是经选举才产生的政治职务，没有所谓退职保障制度，更有利于那些没有私心杂念，一心一意为民服务的公民参加竞选。　　（二）进一步完善言论免责权制度　　宪法和代表法都规定了“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”。在实践中，这个条文中的“各种会议”可以解释为包括大会全体会议、分组会议、代表团全体会议、代表团小组会议上的发言和表决不受法律追究。同时，人大代表在应邀列席人大常委会会议、人大专门委员会会议以及列席原选举单位的人大会议及人大常委会会议上的发言，也不受法律追究。可以说穷尽了各种会议的外延，但细究起来，现行言论免责权的保障仍然存在不足。这些不足表现在以下几个方面：　　1.从总体上看，和西方国家议会不同，我国各级人大会期太短，人民代表在“各种会议”上发言的机会并不多，除了发言和表决外，通过其他方式执行代表职务、行使代表权力较之发言这种行为概率大得多。比如与其他代表联名提出议案、候选人、质询案、罢免案，就会议的程序性问题提出临时动议等，都属于代表职务行为，由于这些行为需要达到法定的人数才有效，最初产生意向的代表无疑需要在会外、会后积极游说、联络沟通其他代表，采取交换意见、宣传说服等活动。此外，代表在闭会期间的一系列活动，如①提议临时召集人大会议。②组织并参加本级人大的代表小组，参加下级人大的代表小组活动，如开展就地视察；进行调查研究；了解法律的贯彻实施情况；听取群众意见和要求，向有关国家机关反映。③开展视察活动。有两种方式，或根据人大常委会统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，视察时代表可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人，被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见；另一种是代表持代表证就地进行视察。视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。④参加执法检查。⑤与原选区或选举单位的人民群众保持联系，征求和反映群众的意见，向有关部门提出批评、建议等。⑥向国家机关提出书面建议等。如果对代表在上述这些非会议场所的活动中的言论不加以适当保护，也会影响代表执行职务和发挥代表作用。比如，对被视察单位的工作提出批评、意见和建议是否构成有关部门追究代表法律责任的一种理由？当然，从宪法和法律规定代表言论免责权的本原含义上看，言论免责权的范围并不能延伸至会外，但在实践中如果不对代表在会外从事执行代表职务的言论进行一定的保护，势必束缚代表的手脚，影响他们忠实地履行代表职责。当然，如何保护、保护到什么程度，值得研究。 [6]　　2.“不受法律追究”，这里的法律到底是指什么层次的规范性文件？按理，这里的“法律”应当扩充解释为刑事法律、民事法律和行政法律以及地方性法规和规章。所谓“免责”不仅是免除法律责任，还应当包括免除各种纪律处分，因为在兼职代表制的情形下，代表身份不独立，因发言等执行代表职务行为得罪本单位的领导进而遭致打击报复也不是不可能的。至于党员代表发言虽不受法律追究，但是否应受党纪处理也十分复杂和敏感。一种观点认为，我们党是有铁的纪律的党，党员必须服从党的指示，若有违背，受党纪处分是应该的。蔡定剑教授则认为，人大代表在人大会议上的发言和表决不受法律追究应当包括不受纪律追究。言论免责权的基本精神是保护人大代表在代表大会上自由行使职权，如果可以以纪律追究代表的发言，就违背言论免责权的宪法精神。任何组织制定这样的纪律都是违宪的。 [7]笔者认同蔡定剑教授的观点。毕竟，我国各级人大代表中共党员代表占代表总数的70%以上，如果认为代表的言论免责权不包括免除党纪处分的话，宪法和法律规定这样的制度毫无意义。而且，还必须看到，宪法规定的这种权利具有宪法性地位，应当得到最严格的尊重和执行，任何法律效力低于宪法的规范包括所谓的党纪政纪都不能违反宪法的规定。　　3.代表的言论免责权，虽然是因其具有代表资格而享有，在其执行代表职务期间而有效。但在其丧失代表资格后是否可以对其在代表大会上的各种发言和表决进行追究，并无明文法律规定。笔者认为，从法理上说，代表的言论免责权不仅意味着在其具有代表资格时享有，而且效力具有延伸性，即在其不具有代表资格时也不得追究。对代表的发言和表决进行“秋后算帐”的任何可能性都不符合宪法和法律规定这个制度的宗旨和目的。　　以上凡此种种，从代表法实施的十多年实践中，可以看到对代表的言论进行打击报复的行为往往发生在这些法律规定不清楚的边缘地带，确实需要在程序中或者通过法律解释来细化完善。