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论经济落后民族地区的社会保障立法————以

2017-09-26 03:31 内容提要：社会保障是一个国家社会制度的重要组成部分，尽管各国的理解有所不同，但就其所包含的主要共同点而言，社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入的再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。纵观各国的社会保障制度，社会保障立法均是由众多法律法规有机组合而成。我国虽然还没制定一部统一、完备的社会保障法，但已制定了一些与社会保障相关的法律法规；贵州省也与全国其他省市一样，正在不断发展和完善社会保障制度。本文以社会保障法相关理论为指导，立足经济落后多民族地区的典型——贵州省的实际，以城乡社会保障立法为研究对象，在调查分析的基础上，提出问题，探讨对策。主要从社会保障法相关理论、贵州省社会保障立法及实施现状、贵州省社会保障立法及实施中存在的问题、完善贵州省社会保障立法的措施以及贵州省社会保障立法中应明确的相关问题等五个方面进行分析论述。 关键词：社会保障 落后民族地区 立法实践On The Legislation of Social Security in the Undeveloped Minority Region——Researching on The Legal System Practice of Social Security of City and Town in Guizhou Province
Abstract：The social security law system is one important component of the national social regime. Although different country has different comprehension, the social security law system, when regarding to the main common notion, refer to the system which regard nation or government as the subject and guarantee the basic living standard of the people who lost labor capacity temporarily or permanently and the people who become impoverished result from all kinds of reasons by the national income redistribution according to the statutory provisions. Take a wide view in all of the countries, the social security law system is compiled organically by many statutes. There hasn't an unification, complete social security articles in our country, but there has already existed some related decrees in social security law system; As other provinces, the Guizhou province is striving continuously to perfect the social security system. This article tries to introduce some problems and provide the resolutions under the direction of related theories of social security law and on the foothold of Guizhou province's condition and on the base of analytical survey by regarding the legislation of social security of town and city as research object. It analyzes mainly in five aspects, the related theories of social Security law system, the practice and problem of the legislation and the implementation of social security in Guizhou province, the measurement to perfect the legislation of social security legislation in Guizhou province, the related problems which should be definite in social security legislation of Guizhou province. Key words: The social security ; undeveloped minority region ; legislative practices 一、前言 “社会保障是国家（政府）为了保持社会、经济和政治的可持续发展，依法通过国民收入分配和再分配，使城乡居民在年老、疾病、失业、灾害、伤残或丧失劳动能力等弱势之下，能够得以生存和发展的一种社会制度。”{2}在法治时代，这种社会制度只有通过国家立法加以确定，方能实际建立并推行。“从国际经验看，实施社会保障制度最重要的特征是以国家立法为基本前提，并依靠法制来保证实施。同时，有无完备的法律规范，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志。”{3} 社会保障法律制度的建立和完善，对正在依科学发展观为指导思想建立和谐社会的我国，无疑具有重要作用，国际劳工组织的格言：“没有社会的安定，就没有社会的发展；而没有社会保障，就没有社会的安定”{4}充分说明了这个道理。 由于历史的原因，我国社会保障法律遗产很少，并且，计划经济时期以及后计划经济时期遗留下来的相关福利保险政策法规内容落后、形式混乱，完全不适应现实生活的需要，而能满足今天构建和谐社会需求的高位阶、强效力、内容全面、形式规范的立法还大量欠缺。为了加大社会保障制度改革的力度，加快社会保障制度改革的进程，确保社会保障事业健康有序地发展，早日建立起与时代合拍的社会保障体系，应当加快社会保障的立法进程。 当前我国实行的是“城镇优先，兼顾农村”的城乡二元分立社会保障模式，{5}并且缘于经济力量弱小，象贵州这样经济落后的多民族省份基本上只针对城镇居民提供社会保障，社会保障立法工作的关注点几乎全部集中于城镇居民，“二元”中得到制度保障的其实只有城镇这“一元”，而农村那“一元”则几乎完全被排斥在体制之外。这种制度设计对占我国人口绝大多数的农民显失公平，不利于保护农民，稳定农村。众所周知，“古今中外社会保障理论界定，都没有将农村与城市分而论之，城乡统筹理论是社会保障的核心内容；社会保障面前人人平等；社会保障制度的设计必须面向社会全体成员，兼顾城乡居民”。{6}因此，本文在对贵州省改革开放以来社会保障立法通盘考察的基础上，以“城乡统筹理论”为依据，通过对现行社会保障法律制度的批判，针对落后民族地区社会保障立法问题提出管窥之见，就教于方家。 二、贵州省社会保障立法状况　　　　以充当临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》为共和国社会保障制度最基本的法律依据，自1951年2月政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》起，建国初期我国政府相继出台了《关于城市救济福利工作报告》（1951年5月，政务院批准发布）、《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》（1952年6月，政务院颁布）、《关于职工生活方面若干问题的指示》（1957年，国务院发布）等等政策法规。 由实施上述国家级政策法规开始，贵州省缓慢而持续地针对本地区制定社会保障政策和进行社会保障立法，建立了自己的社会保障制度，并同全国各地一样，随着经济的发展，不断对养老保险、医疗保险等制度进行改进。 1、养老保险方面。自1980年代起，贵州省就开始对养老保险制度进行改革，几经调整，1992年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）的要求，开始在全省绝大部分市县建立国有企业职工缴纳基本养老保险费制度。自1992年开始，结合本省实际，相继制定并实行了一系列制度和规定，重要的有：《贵州省人民政府贯彻国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定的通知》（黔府发［1992］18号）、《贯彻省人民政府关于企业职工实行个人缴纳基本养老保险费有关问题的通知》（黔劳险字［1993］17号）、《贵州省人民政府关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的通知》（黔府发［1998］34号）及其附件《贵州省统一企业职工基本养老保险制度实施方案》、《贵州省人民政府关于实行企业职工基本养老保险省级统筹的通知》（黔府发［1999］16号）。 上述政策法规的推行，在贵州省建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，建立了养老保险基金的管理和监督制度，明确了按比例缴纳基本养老保险费是城镇所有企业及其职工必须履行的义务，使基本养老保险的范围和对象覆盖城镇各类企业的职工。 2、医疗保险方面。1998年11月，国务院召开全国城镇职工医疗保险制度改革工作会议，颁布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。贵州省的医疗保险制度改革工作由此全面展开，{7}政府制定了一系列的政策法规，进行医疗保险法律制度建设，比较重要的有：《贵州省建立城镇职工基本医疗保险制度改革实施规划》（黔府办发［1999］31号）、《贵州省在筑省级机关事业单位职工大额医疗救助试行办法》（黔府办发［2002］0111号）、《贵州省省级单位医疗照顾人员参加基本医疗保险后有关医疗保障待遇试行办法》（黔府办发［2002］0111号）、《贵州省省级单位国家公务员医疗补助试行办法》（黔府办发［2002］0111号）、《贵州省在筑省级机关事业单位职工医疗保险实施细则（试行）》（黔劳社厅发［2003］17号 ）等等。{8} 这些规范性文件的制定和实施，使贵州省在医疗保险方面实行了社会统筹与个人账户相结合的模式；职工基本医疗保险制度覆盖城镇各类企业、事业和机关单位及城镇所有劳动者；建立用人单位和职工个人合理分担机制，实行统账结合。基本医疗保险制度改革稳步推进，基本医疗保险的范围不断扩大。3、失业保险方面。自1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》开始，中国政府逐步建立起失业保险制度，为职工失业后的基本生活提供保障。1999年，中国政府颁布《失业保险条例》，把失业保险制度建设推进到一个新的发展阶段。失业保险覆盖城镇所有企业、事业单位及其职工，并对缴费比例和领取失业保险金的期限都做了明确的规定。{9}贵州省一方面切实贯彻国家政策法规，同时也根据本省实际情况制定并实施了一系列政策法规，比较重要的有：1994年8月27日贵州省人民政府发布的《贵州省实施