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美国社会保障行政中的听证制度(1)

2017-09-27 01:23 【美国社会保障听证的基本流程图，因网页处理问题，现略，需要者可参阅纸质刊物原文】
内容摘要：社会保障作为维护公民生存权益的基本制度，其中的程序设计往往可能直接影响到公民的实体利益享有。因此，考察美国社会保障行政中听证制度的发展，进而确认听证的具体类型、适用范围以及听证举行的具体环节等基本问题，可以为我国建立社会保障制度中的程序选择提供诸多理论借鉴与富有意义的启示。关键词：社会保障、听证、正当程序
社会保障行政作为给付行政的重要组成部分，在确保公民基本生存权益的实现以及实现行政主体现代任务的转型中，具有相当重要的意义。因为，其在最高意义上关乎到每个人的福祉。而对于那些处于生活困境中的公民来说，社会保障制度则发挥着重要的“安全网”作用，以使其维持基本的生存。因此，如何设定合理的社会保障资格要件并在此基础上确保符合此要件的公民真正获得社会保障项目的援助，这本身就是一种接近于过程中的程序。
一、 美国社会保障听证的制度流脉 1935年以来，伴随着美国经济危机的爆发，地方政府和私人机构的救济已经远不能满足社会需求，此种背景下，美国总统罗斯福针对当时恶劣的社会环境，采取了一系列有效的新政措施，其中就包涵社会保障法的颁布。“这项法律代表着一方奠基石”，“它照顾了人的需求，同时又向合众国提供了极其健全的经济结构。”[①]查阅1935年美国社会保障法的相关文本，即可发现听证的相关规定。例如，根据该法案第2条的规定，州老年援助计划必须建立或任命唯一的州管理机构……这一机构对任何要求得到老年援助的人须提供平等的听证机会。303条规定，给予任何要求获得失业补偿金的人在其要求被否定时获得公平听证的机会。儿童补助计划必须由州政府及所属机构实施并管理，或由其指定的机构办理。此后，社会保障法案几经修订，尽管并未对“公平听证”条款有更多论述，但也一直保留了这些条款规定。其中，较为重要的是1964年社会保障法案，它将领受者的听证权利确认为每个州福利计划中最为基本和首要的要求。[②]1984年的社会保障法修正案中，则规定了残疾补助中的当面（face-to-face）听证。[③]社会保障法作为全国性的法令，对其他法令以及州的规定起到了统领与指导作用。以它为基础，社会保障的各个部门以及州制定了更为具体的社会保障规则。联邦层面最重要的规定为卫生、教育与社会福利部（Health, Education and Welfare，简称HEW）所发布的《公共援助行政手册》（Handbook of Public Assistance Administration）（以下简称为《手册》）。《手册》对听证加以了明确规定。它采用了“公平听证”这一术语，并有五处对其加以了具体阐述。手册要求州行政官员为福利领受者提供充分与彻底的信息告知，并要求为听证者提供律师。第五章6200款（I）（6）则确立了交叉盘问制与对抗制。同时，规定听证官员的决定应基于排他性证据的作出以及其它听证中所提交的材料。此外，《联邦规章汇编》（Code of Federal Regulation）第45章关于公共福利的规定中[④]，也对听证作出了具体规定，认为听证可以适用于终止、暂停以及中断等各个方面。由于美国是联邦制国家，因此，很多领域中州与联邦层面往往有着不同的规定，社会保障领域也是如此。例如，加利福尼亚州规定，社会保障听证通知必须在有效期三日内发布，且通知必须包涵相关证据；纽约州的规定则包涵福利津贴终止前的听证及终止后的听证两种形式。[⑤]终止前的B计划，要求行政行为作出前的七日内，允许领受者提交“不能终止”理由的书面陈述。如果理由不成立，领受者可要求终止后的公平听证。德克萨斯州的规定则规定了终止后的公平听证，但并未排除事前的听证会议。整体上来看，各州的规定仍以差异为主，与联邦规则也有诸多不符合之处。联邦与社会保障法的规定以文字形式确认和推动着听证制度的变革，而戈德伯格诉凯利案[⑥]及其后续案例，则通过法院的判决技术，在案例中不断对听证制度的功能加以校验。1970年戈德博格诉凯利案（Goldberg v Kelly）之后，美国最高法院在诸多判决中，开始表明正当法律程序的核心在于为当事人提供听证的机会。例如，1974年，最高法院大法官怀特（Justice White）在沃尔夫诉麦克唐奈尔案（Wolff v. McDonnell）[⑦]一案中写道：“某种形式的听证（some kind of hearings）”被认为是程序性正当过程最基本的要求。[⑧]此后，涉及福利听证的案件大量出现，甚至出现过颁布紧急立法以专门授权相关人员处理积案的情形。例如，1980年前后，每年大约有125万次的书面申请被提起于各州。其中，大约有25万的申请被拒绝，因而提出重新申请。每年有15万左右的申请被提交行政法官处理，其中，又有1万人申请巡回法院的司法审查。[⑨]直到1996年，国会通过了《个人工作与协调法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act），终止了“未成年儿童家庭补助”（AFDC）项目，取而代之为“贫困家庭临时补助”（Temporary Assistance to Needy Families，TANF项目），法案中明确宣称：“这不能被理解为个人或家庭的资格”，这使得凯利案的资格基础被彻底瓦解。很多州也开始对这种描述加以了采纳。许多法令在TANF之后都未能提供如戈德博格诉凯利案中详尽的程序保障。例如，威斯康星州规定，福利权益可能被剥夺，减少或终止时无需给予事前听证。而在亚利桑那州，福利行政机关被授权可以制定听证规则。有大量证据表明，即使在那些法令规定需给予充分听证和通知程序的州，行政机关也并不一定遵从法令。二、美国社会保障听证的制度概览尽管，由于联邦制的国家制度使得美国社会保障的听证制度在联邦与州层面呈现出不同的特色，但我们仍可从中概括出社会保障听证的大致状况。1. 听证的适用范围 戈德博格诉凯利案中的听证适用主要针对福利津贴的终止，其他情形是否也需要适用正当程序的规定，需要举行公平听证呢？这一问题在法院的实践中仍旧引起了广泛争论。一些法院在审理中认为，听证同样适用于缩减福利津贴的决定。例如，在丹尼尔诉高乐迪（Daniel v. Goliday）[⑩]案中，联邦地区法院就认为，“缩减”与“终止”的性质一样，如果未给予公平听证，同样侵犯了正当程序的规定。实际上，很难精确判断“终止”与“缩减”之间的差异是如何影响领受者权益的。“无论整体抑或部分的剥夺，都将使领受者缺乏足够的维持最低生存水平的手段。”在麦瑞维尔诉波森（Merriweather v. Burson）[11]案中，法院也主张，基于正当程序的要求，事前听证同样适用于福利津贴的缩减。因为缩减与终止具有相同的性质，州必须规定缩减行为之前的听证。当然，也有法院对缩减福利津贴适用听证的态度更为审慎。例如，当丹尼尔诉高乐迪案被上诉至联邦最高法院时，最高法院即要求低等法院提供更为详实的证据，以证明上诉人的境遇处于凯利案的范围之内。最高法院的这种态度使得实际中公平听证是否适用于缩减情形，更需要法院对这种“缩减”行为的本质加以分析，即其实质上是否构成了对领受者权益的影响。[12]即使在麦瑞维尔案中，法院仍旧对个别的缩减与针对大范围公民的缩减行为加以了区分。法院认为，大范围的缩减行为，如果也举行听证的话，无疑是一种资金的浪费。因此，如果州对所有领受者的福利加以了统一缩减，便将不再适用听证程序。从上述状况的描述中，我们可以看出，听证是否适用于缩减或其他情形，实际上仍需法院对实际问题的考量。实际上，法院一般需要审查个人收入、所处环境以及其它相关问题，以此确定是否应适用听证程序。一般情况下，如果这种缩减可能使领受者的生活陷入困境，则需要适用听证。2. 听证的适用时间：事前听证与事后听证[13]正如法院在戈德博格诉凯利案中的判决所言：“终止前的听证仅仅具有这样一种功能，即对福利部门终止决定的有效性作出初步判断，以保障领受者被错误的剥夺相关权益。”尽管，事前听证需要耗费一定的成本，而减少这些成本的主要承担者不在于州自身，而更需要专家技能的运用。但是，对于福利领受者而言，一旦他们受到错误的剥夺，则可能会陷入即刻的生活危险或者无法继续生存的境遇之中。因此，相对于政府所付出的成本而言，维护个人的基本生存权益似乎更为重要。这也使得在涉及社会保障的诸多案件中，往往要求举行事前听证。当然，到马修斯诉埃尔德里奇案中，法院开始确立了三个需要衡量的要素，即受到官方影响的私人利益；现有程序错误剥夺这类利益的风险以及附加或替代程序所能保证的可能价值；政府利益，包括其涉及到的利益以及附加或替代程序的要求所将导致的财政和行政负担，这也同样适用于听证时间的确定。当然，在麦瑞维尔诉波森案中，法院也将事先听证的适用情形仅仅认定为对事实问题且属于个案的争议之中。对于其他争议，则可能适用事后听证。也正如上文所述，在一些州的规定中实际上也确立了事后的听证程序。例如，德克萨斯州规定了终止后的公平听证，但并未排除事前的听证会议。而纽约州的规定中，则包涵了事前与事后听证两种方式。3. 听证的适用类型：正式听证与非正式听证听证形式可以为正式听证或是非正式听证。有时，行政机关也可采取结合听证的方式。例如，在当事人不服行政机关的决定时，先进行非正式听证。不服非正式听证时，再进行正式听证。这种情况大都用于社会保障与福利津贴方面的听证。[14] 依据联邦行政程序法（APA）第556条和557条的规定，在举行正式听证时，听证主持人应当具有中立的特性，他们不得在程序之外与参与人就相关问题进行单方面接触。如果已经接触，必须将这些接触资料列入正式听证纪录。同时，以正式听证形式作出的决定需要以听证记录为依据作出决定。凯利案中，法院宣称只有事前的审判式听证才符合程序要求。而根据正式听证的基本规则，在社会保障案件中适用听证程序，便意味着必须遵循严格的程序规定。这其中即要求福利领受者提供充分的证据。这对于缺乏足够教育与资金的他们来说，往往具有相当的难度。正如法院在马特恩诉温伯格（Mattern v. Weinberger）[15]案中的论述，“审判式听证形式并非唯一的听证形式。这种形式要求听证须迅速进行，且领受者必须有机会获得新的证据。但实际上，对于他们而言，这是困难的。”审判式听证决定依赖于笔录作出。而很多情况下，听证问题便转化为对事实问题的认定问题，这时对事实问题的认定往往会容易忽略案件类型。因此，多数情况下，法院仍旧倾向于支持灵活的正当程序规则，根据具体情况以及相关利益的衡量来选择听证形式。例如，在辛迪