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基层推进依法行政工作中的问题与对策(1)(3)

2017-10-02 06:51
1、行政管理的效率性要求与依法行政的时效性规定存在不适应。行政效率是对国家行政机关实施行政管理过程和结果的评价和度量，既是行政管理的起点和归宿，又贯穿于行政管理的各个层次、环节和程序之中。由于基层政府及其行政机关经常处于行政工作的一线和前沿，必然将行政效率置于优先位置，在行政管理中试图以最少的“投入”获得最大的行政效果。而基于对行政权的行使和扩张有可能损害行政管理相对人利益之考虑，立法者往往更侧重对行政相对人权利的保护，从而赋予行政相对人较长的时间以寻求司法救济。如行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条更将其扩大为“行政机关作出具体行政行为时，未告之公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道之日起计算，但从知道或者应当知道之日起最长不得超过2年”。由此可见，政府机关追求的行政效率与法律法规确定的时效和期限往往存在一定的矛盾性。比如每年计划生育检查、卫生模范城创建等等突击活动，基层政府及其行政机关从效率性考虑，总是期望在很短的时间内完成，以便有更多的时间和精力抓其他工作。一旦少数有履行能力的群众以这样那样的理由拒不履行法定义务，虽然可以下达处理决定限期履行，但法律规定的诉讼时效为3个月，即义务人既可以在3个月届满的最后一天履行义务，亦可以在此之间提起行政诉讼，启动司法监督程序。这样，政府一方面要投入人力、物力、精力参加诉讼；另一方面对这些群众的工作“搁浅”，不但影响工作进度，而且导致其他群众攀比观望，增加工作难度。所以基层政府及其行政机关总感觉到在依法行政工作中约束羁绊太多，不越法律的“雷池”难以达到工作的目的。
2、承担任务的繁重性与法律赋予其手段的匮乏性存在不适应。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条赋予县（区）政府10项职权，但县（区）政府事实上管理的内容和范围要比上述规定大的多，在实际工作中往往造成职权行使“虚化”和“悬空”。现代法治以弘扬人的主体自由和理性力量为价值取向，它体现的是理性原则下的自由与责任，权利与义务的和谐一致，对法律设定权利义务的权威性的认同和服从，特别是在社会主义市场经济体制尚未健全的情况下，由于少数行政相对人对法律的片面理解，往往强调自身权利而缺乏积极的守法精神，逃避履行法定义务，基层政府及其行政机关想规范而苦于找不到合适的法律依据，从而导致对有些社会和公共事务的管理处于不管则失职、欲管又无权、管了即侵权的尴尬境地。例如对中央关于减轻农民负担的各项规定，农民娴熟于心，基层政府稍有“越位”，就有可能被推上被告席。而对于计划生育、兴修水利等应尽义务，少行政相对人则千方百计以种种理由进行规避。但由于一些法律配套措施的不完善，致使基层政府及其行政机关在执行法律赋予的职权时造成处置上的失范。与此同时，由于基层政府及其行政机关承担的大量工作任务没有法定的手段和权利相伴随，在履职过程中，超越职权也就不足为怪了，这也是基层政府及其行政机关在行政复议和行政应诉案件中容易败诉的一个主要原因。
3、传统的管理模式与现代政府职能的定位存在不适应。社会主义市场经济条件下，政府的主要任务是执法和管理，而不是搞形象工程和干预经济，作为基层政府尤其如此。由于受传统的计划经济体制的影响，基层政府对市场经济体制下的角色还没有全方位的准确定位和把握，越权侵权现象偶有发生。比如在农业经济结构调整中，少数基层领导干部往往抱着快速发展地方经济的“良苦用心”，片面追求规模效应。由于市场信息与农民的产出之间存在时间差，因而以市场为导向便存在一定程度的不可捉摸性，一旦判断失灵，便导致产、销脱节的情况，这种侵犯农民经营自主权的行为一旦被起诉，就必然要承担败诉的法律后果。再比如村民委员会组织法对村委会的职权范围作了明确的规定，但实际上基层政府往往把自己的权力向下延伸，过度干预村级重大问题的决策、村级事务的管理等活动，分割了本属于村民自治范围内的权利，在一定程度上影响和削弱了村民自治的积极性。