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中心与地方权限划分：国际比较与鉴戒律毕业

2017-11-14 01:58 中心与地方的权限划分，是重要的宪法。从宪政体制下比较中心与地方关系，并探讨我国中心与地方的权限划分及立法完善，具有重要的意义。　　一、中心与地方权限划分的基本模式　　中心与地方权限的划分，是很多西方国家宪法一项重要的制度安排，但在联邦制国家与单一制国家情形不尽相同，一般可分为立法和行政分权两个方面。　　（一）联邦制国家的分权　　在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦与各联邦主体的分权；二是各联邦主体与地方的分权。　　联邦与各联邦主体的权力，一般由联邦宪法划分。如《美国宪法》逐项列举了联邦政府的权力，并于1804年的宪法第十条修正案中规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保存”。《美国宪法》并规定联邦应保证各州实行共和政体，在此条件下，各州有权制定自己的州宪法，有权选择和组织任何形式的政府。　　各联邦主体与地方的分权则由各联邦主体以宪法、规定或由议会批准。由于地方政府是各联邦主体授权或特许成立的，其职权也是各联邦主体授予或特许的，地方政府本身并没有固有的权力。根据狄龙规则，地方政府只能行使由州法律明确授予的那些权力、由这些昭示权力所隐含的权力以及为已经宣告的地方政府的宗旨和目标所尽对必要的权力。当对地方政府的任何一项具体权力发生公道置疑时，法院都要使疑难的解决有利于州。但狄龙规则并不反对纯属地方性事务由地方自治体治理。如《加利福尼亚州宪法》规定：“市宪章有权规定该市可以制定并执行的有关地方性事务的一切条例和规章，但应符合该宪章所限定的范围；有关其他事务的立法应符合一般性法律”。根据加州宪法，市***的设置和治理、市的全部或部分下属行政机构、市政选举的组织、市公务员的人事治理等事务，可在自治宪章中规定。[1]　　（二）单一制国家的分权　　单一制国家的分权，主要表现为中心与地方的职权划分。西方单一制国家大多实行地方自治原则，其中心与地方的职权划分，主要有两种模式：　　一是以宪法具体列举中心与地方的职权。如1947年制定并经多次修改的《意大利共和国宪法》，除了在第五条明确规定意大利实行地方自治外，并在第二篇第五章“大区、省和市镇”中，专门规定了各省与中心的事权范围。　　二是以通用法律具体列举中心与地方的职权，宪法通常只规定中心与地方的权限划分原则或地方政府行使权限的大致范围，不具体列举中心与地方的权限。如1947年《日本国宪法》对地方制度作了原则规定，确定地方公共团体的职权是治理财产、处理事务和执行行政，并可以在法律范围内制定条例。　　（三）立法领域的分权　　为了维护国家的根本利益和法制的同一，各国对立法领域的职权，包括规定地方政府的产生、权限等事项，多规定由中心集中行使。如根据1958年《法国宪法》第34条规定，地方议会的选举和地方议会的行政自主权及其权限和财源的原则，由法律规定。　　有的国家宪法对某些事项规定总的原则，而具体实施这些法律原则的条例和细则由地方规定。如在英国，奉行“议会至上”原则，所有制定法都由议会通过，同时，根据地方政府法和其他专门法的规定，地方议会为实施制定法可制定规章，但必须报主管大臣或其他有关大臣批准，且不得与一般法相抵触；为获得特别权力，地方议会还可请求中心制定私法案。　　在美国，很多州宪法规定，县、市可以制定规章或自治宪章，报州长、州务卿或州议会备查或批准后生效。如根据《加利福尼亚州宪法》第十一条，为治理地方事务的需要，县或市的治理机关或宪章委员会可提议制定或修订宪章，经公民投票批准，并报州务卿备案后生效。自治宪章的条款是州法，具有州法的效力。　　有的国家规定地方可以在自己治理事务的范围内制定法令或法律。如日本宪法规定，地方公共团体的议会得在法律范围内制定“条例”；地方行政首长则对其职权范围内的事务，有权制定“规则”。　　（四）行政领域的分权　　行政领域的分权，在不同国家不尽一致，但一般来说，在实行地方自治的国家，地方自治机关所负责的是地方自治行政事务，不负责国家行政事务，它们不属于国家行政系统，不是国家行政机关，但中心政府可以依法将一部分国家行政事务划分给地方政府，地方政府也可以依法办理中心政府交办的事务。如在英国，地方政府具有法人地位，但地方政府并无一般权能。按照英国法的原则，地方政府只能行使法律明确规定的职权，假如行使了法律规定以外的职权，就是越权。法律规定地方政府执行的事项，包括必须履行的事项和自行选择的事项两种。　　法国事一个长期实行中心集权的国家，但近几十年来，法国进行了权力下放和权力分散的改革，将一部分国家行政职能下放给地方议会，并将中心政府各部分的一部分决策权转给国家派驻地方的机构行使。权力下放后，大区、省、市镇议会的行政权力扩大，除有权决定本级预算外，还有权处理、、城市规划和住宅建设等法律规定的事务；权力分散后，中心政府在地方的派驻机关增加到大区和省两级，中心很多部通过派驻机关处理了很多中心政府的行政职能和一些重要的与中心有关的地方事务。　　在德国，按照地方自治的基本原则，所有的地方事务都由乡镇或县自主地进行治理：乡镇的职权建立在对本行政区域公共事务负责的基础上；县具有城市地方之间的、互补的和不属于各州的、平衡的功能，在其区域内，除非法律另有规定，县承担所有超出乡镇职能以外的其他所有职能，限于与对整个县域地区，或整个县的居民，或至少其大多数的标准化供给和援助有关的任务。州可以制定法律要求乡镇和县承担某种职责（强制性职责），但乡镇和县只能在其权限范围内履行这些职责。必要时，州有权依法发布监视机关指令，要求地方履行强制性职责。　　二、我国中心与地方权限的划分　　（一）中心与地方权限划分的沿革　　从宪法角度看，1949年后，我国中心与地方权限划分的经历了三个阶段：　　1.1949-1954年：1949年的《共同纲领》规定：“中心人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中心人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家同一，又利于因地制宜”；中心政府应“规定中心和地方在建设上分工合作的范围”：“关于财政：建立国家预算决算制度，划分中心和地方的财政范围”。　　2.1954-1978年：1954年宪法确立了我国中心高度集权的体制。值得留意的是，在这种体制下，1954年宪法取消了《共同纲领》中关于中心与地方职权划分的法律规定。　　3.1978年12月十一届三中全会以后至今：1982年宪法确立了中心与地方权限划分的基本：（1）以单一制为基础，以民族自治区和特别行政区为补充：1982年宪法规定，我国事“同一的多民族国家”，“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，“国家在必要时得设立特别行政区”；（2）***集中制：1982年宪法规定：“国家机构实行***集中制的原则”。其重要内容之一是“中心与地方的国家机构职权的划分，遵循在中心的同一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。　　1982年宪法原则列举了全国人大及其常委会、国务院等中心国家机构的职权。同时，《地方组织法》、《民族区域自治法》和两个《特别行政区基本法》，还分别列举了一般地方国家机构、民族自治地方的自治机关以及特别行政区的具体职权。　　（二）中心与地方权限的具体划分　　1.立法领域权限划分。根据宪法，全国人大有权修改宪法，制定和修改基本法律（包括分权的法律），监视宪法的实施等；全国人大常委会有权解释宪法，监视宪法的实施，有权制定和修改法律。《立法法》并具体列举了只能由全国人大及其常委会制定法律的事项。同时，依照《地方组织法》和《立法法》的规定，省级和较大的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的条件下，可以制定和颁布地方性法规。根据《宪法》和《民族区域自治法》，民族自治地方的自治机关有权依照当地民族的、经济和文化和特点，制定自治条例和单行条例，报请批准后施行。根据两个《特别行政区基本法》，香港、澳门特别行政区享有立法权。特别行政区立法机关通过的法案经行政主座签署、公布即生效，这些法律固然须报全国人大常委会备案，但备案不法律的生效。　　2.行政领域权限划分。行政事务十分纷繁复杂，宪法没有具体列举哪些行政事务回属中心，哪些回属地方，哪些既可由中心治理也可由地方治理，而是原则规定由国务院“同一领导全国各级国家行政机关的工作，规定中心和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。《地方组织法》规定，县级以上的地方人民政府治理本行政区域内的、、、文化、卫生、事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生养等行政工作。　　国家具体划分中心与各省、自治区、直辖市的国家行政机关职权时，需要考虑的因素大致有以下几个：　　（1）领导或治理事务涉及的地域范围。凡事务的领导或治理、实施涉及全国或数省、自治区、直辖市者，应由中心负责；凡事务的治理或实施仅涉及某一行政区域的，则应回该行政区域内的地方人民政府负责，如全国性经济区划、大型铁路或公路干线、大电网等的兴建或治理等，应回属中心负责；为了便于治理，中心有关部分可以设立派驻地方的机构负责上述事务。　　（2）行政机关领导或治理事务的能力。凡事务的举办或治理需要大量人、财、物者，应回属中心负责；凡事务的举办或治理所需人、财、物，地方能够张罗和集中者，则宜回属地方。　　（3）行政机关的职能。中国地方各级人民政府既是地方国家权力机关的执行机关，又是整个国家行政机关体系的一部分，具有双重职能。根据职能和权限相一致的原则，地方人民政府在规定的职能范围内，应有相应的职权。　　（4）不同地方的特点。一是同一类事务在中心与一般地方、民族自治地方、特别行政区之间的权划分不同。一般地方的国家行政机关有一般地方事务治理权，民族自治地方的自治机关则有除一般地方事务治理权以外的自治权，而特别行政区则享有对特别行政区事务治理的高度自治权。二是同一类事务在中心与一般地方的不同经济、水平地区之间的职权划分不同。如国务院批准深圳、厦门、大连、宁波、青岛市实行计划单列。　　（5）事务本身的重要性。凡事务在国家生活中有重大者，回属中心治理，其余划回地方。如根据《宪法》，国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分，而省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。　　三、中心与地方关系的科学化、法治化　　如何划分中心与地方的权限，要受各国、经济、文化、传统等因素的制约，不可能有同一的模式，但总有一些可遵循的可以把握。鉴戒西方国家有限政府的理念、依法实行地方分权的经验，探求我国中心与地方关系的发展进程，可以得到以下几点启示。　　（一）正确熟悉政府职能的有限性和各自利益关系　　划分中心与地方权限，首先应看到，政府是有限政府，政府的权力是有限的，要受到监视和制约。权力制约从空间结构上进行静态的纵向划分，就是指中心权力与地方权力之间的分立与制衡。　　中心与地方的职权划分，回根到底是由中心与地方的经济政治利益关系决定的。我国事社会主义国家，中心能较好地代表全国人民的根本利益和长远利益，但不可否认，中心与地方同样存在利益关系的矛盾。“解决这个矛盾”，对于我们这样一个大国，仍然“是一个十分重要的”。[2]　　改革开放的经验已经证实，一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中心政府，是社会变革时期能以较小代价赢得快速平稳发展的重要保证。但是，中心所集之权只能是依法应属于中心的那部分权力，而不应是所有的国家权力；中心不应侵犯依法应属于地方的那部分权力。这就意味着，中心与地方之权应该是分立的，在法律规定的范围内，地方政治共同体也有一种意志要表达和执行。　　***曾将“权力要下放，解决中心和地方的关系”视为中国政治体制改革包括的三项之一。党的十六大也提出要“依法规范中心和地方的职能和权限”。　　《中共中心关于完善社会主义市场经济体制若干题目的决定》指出：“按照中心同一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中心和地方对经济调节、市场监管、社会治理、公共服务方面的治理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中心治理，以保证国家法制同一、政令同一和市场同一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方治理，以进步工作效率、降低治理本钱、增强行政活力。属于中心和地方共同治理的事务，要区别不同情况，明确各自的治理范围，分清主次责任。根据经济社会事务治理责权的划分，逐步理顺中心和地方在财税、、投资和社会保障等领域的分工和职责。”　　??（二）公道、科学划分与配置中心和地方职责权限　　1.科学、公道地划分中心与地方的事权。遵循在中心同一领导下，充分发挥地方积极性和主动性的宪法原则，本着既要加强中心的宏观调控、确保中心政令同一，又要增强地方活力，同时有利于建立同一的全国市场、有利于中心宏观经济调控与省级政府宏观经济调节的精神，科学、公道地划分中心与地方的事权。一般而言，凡是关系到全国整体利益的重大事务，要集中到中心同一立法和治理，仅涉及到地方的事务，由地方在不抵触法律、行政法规的条件下制定地方性法规和规章并自主地治理；凡实施范围关系到全国的事务，应由中心立法、决策和治理。　　2.要按照中心与地方政府的事权划分，公道确定中心与地方的财权和对国有资产等治理权。一是进一步规范中心地方的分配关系，逐步建立和完善规范的中心财政对地方财政的转移支付制度；二是要根据经济社会事务治理责权的划分，逐步理顺中心和地方在金融、投资等领域的职责，特别是要在坚持国家所有的条件下，建立中心政府和地方政府对国有资产的治理体制。　　（三）逐步实现中心与地方关系的法治化　　中心与地方关系的法治化，既是市场经济发展的必然要求，又是***政治的应有之义。针对我国中心与地方关系的主要题目，应逐步使中心与地方职责权限由宪法或法律明确规定和具体划分，并受宪法和法律保障。　　1.完善现行宪法中的有关规定。如进一步明确各类地方政权组织，包括一般地方国家机关、民族自治地方的自治机关和特别行政区的职权，具体列举哪些行政事务回属中心，哪些回属地方，哪些既可由中心治理也可由地方治理；并且，从长远发展看，应随地方制度的深进改革和权力进一步下放的进程，逐步确立地方政府在中心监控下的自主治理原则。　　2.抓紧制定中心与地方在行政治理领域，包括金融、投资和社会保障等领域的分工和职责的法律规定，并制定中心与地方收支划分法律规定。为了协调中心与地方关系、减少部分对地方的直接干预，可以考虑鉴戒有的西方国家的做法，明确由中心某一部分具体研究拟订有关中心与地方的关系事务。　　3.分别制定地方各级人大和地方各级政府的组织法。随着政治体制改革的深进和政治文明建设的进展，地方各级人大之间的权限和地方各级政府之间的治理职能的范围和内容，将存在一定的差异，因此应当制定单行的地方各级人大和地方各级政府组织法，对地方各级人大和地方各级政府的组成、职能、权限、隶属关系和设立、变更的程序等分别作出具体规定。　　4.不论修改宪法或制定法律调整或改革中心地方关系，都要按照宪法和法律规定的***程序，建立健全中心与地方的互利合作关系和地方利益的表达、协商和平衡机制，并建立对中心与地方权限争议的裁决机制　　注释　　[1]美国《加利福尼亚州宪法》第11条第5款a项（SEC.5.（a），ARTICLE 11[LOCAL GOVERNMENT]，CALIFORNIA CONSTITUTION）。　　[2]毛泽东著作选读下册[M].北京：人民出版社。1986.729-730.