关于健全完善人大代表执行代表职务 保障制度(2)
2017-12-02 04:34
导读：（三）进一步完善人身特别保护权制度 根据宪法和代表法的规定，县级以上的人民代表在人大会议期间，非经本级人民代表大会会议主席团许可，在人民
（三）进一步完善人身特别保护权制度 根据宪法和代表法的规定，县级以上的人民代表在人大会议期间，非经本级人民代表大会会议主席团许可，在人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。人大代表假如因现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人大主席团或者人大常委会报告。对县级以上的人大代表采取法律规定的其他限制人身自由的措施，也须经该级人大主席团或人大常委会许可。代表法还规定：“乡、民族乡、镇的人大代表，假如被逮捕、受刑事审判，或者被采取法律规定的其他限制人身自由措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的代表大会。”从上述规范内容来看，对代表的人身特别保护权制度包括两个程序性制度：许可制度和报告制度。从实践来看，需要完善以下几个方面： 一是许可制度中的程序性规范不清楚。无论是人大主席团或者人大常委会，其作出许可决定应当通过投票表决还是举腕表决；提请许可的机关应当口头申请还是书面申请，假如一律要求书面申请，则内容应当包括哪些事实依据、证据材料和法律依据；受理报告的人大主席团或者人大常委会应当考虑哪些因素来决定“许可”，是否只能“许可”而不能不“许可”，假设它作出不“许可”的话如何处理。还有，受理报告的人大主席团或者人大常委会应当在什么时限内作出“许可”。 这些题目均无规定。[8]可见，应当专门对这方面的“许可”程序进行细化。 二是对“人大代表假如因现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人大主席团或者人大常委会报告”之规定，这里的报告可以是口头方式还是书面方式，受理报告的机关是否需要讨论审议，如需要则应当采取什么形式，如经讨论以为拘留不当的话如何处理，法律没有明确。对于“乡、民族乡、镇的人大代表，假如被逮捕、受刑事审判，或者被采取法律规定的其他限制人身自由措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的代表大会”之规定，由于乡镇级人大不设常委会，只有主席团主席，在乡、民族乡、镇的代表大会闭会期间，如何受理报告，是否由主席团主席受理即可，这些题目也没有明确。对于实践操纵是很不利的。 三是对于“其他限制人身自由的措施”的规定如何理解？除了宪法、代表法规定的逮捕、刑事审判和拘留三种形式外，其他限制人身自由的措施是否应当包括诉讼法规定的监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留等措施，实践中并未达成共叫。我国其他法律还规定了不少限制人身自由的措施，如刑事诉讼法和民事诉讼法规定的拘传、集会***示威法规定的强行遣返、卫生检疫法和传染病防治法规定的对染疫职员的强制隔离、治安治理处罚条例规定的对酗酒者的强制禁戒、国务院强制戒毒办法规定的强制戒毒、卖******娼职员收留教育办法规定的收留教育，以及劳动教养试行办法规定的劳动教养，[9] 甚至监察部分根据监察法采取的“两指”措施，党的纪律检查委员会采取的“两规”措施，都不同程度地限制了人身自由，这些是否属于代表法规定的“其他限制人身自由的措施”，立法和执法上都不甚明确，需要完善。 四是有学者以为，确立人身特别保护权的目的在于防止对人大代表进行打击、报复、陷害，以保证其依法顺利履行职务。因此，建议通过法律解释将所有法律法规中规定的限制人身自由措施涵盖于“其他限制人身自由的措施”之中。同时，根据不同情况，将其区别为三种报批程序：（1）非经本级人大主席团或人大常委会许可不得采取的，如拘传、监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留、收留教育、劳动教养等；（2）对在紧急情况下必须先采取措施，然后再向人大主席团或人大常委会报告的，如强制遣返、强制禁戒、强制戒毒等：（3）不需要经人大许可或向人大报告，但应在事后向人大通报的措施，如对染疫职员的强制隔离措施等。[10] 笔者以为，这个建议是适宜可行的。 五是各种强制措施的转换是否需要重新报批的题目。在刑事诉讼程序中，拘留、逮捕、审判分属于不同的诉讼阶段，一般由不同的机关执行。对于某一个代表而言，每转换一次强制措施是否都应向人大报告，法律无明确规定，实践中各地做法也不一。有学者建议，鉴于每一强制措施性质不同，执行主体不同，因此每转换一次都应按照规定程序报批。这样有利于人大把握涉案代表案件的进展情况，防止侵犯代表权益的事件发生，同时也可以监视执法机关严格依法办事。[11] （四）进一步完善执行代表职务的时间和办公条件保障措施，建立健全代表大会的服务性、辅助性机构及其制度 代表法对代表执行代表职务的时间保障和办公条件保障作了较具体的规定，[12] 但从实践来看，有关条文还是比较原则，并不能适应执行代表职务的实际需要，很多代表并没有专门的代表工作办公室，只能利用自己的住宿或单位的办公室来接待群众；由于本职工作繁忙，只能牺牲休息时间从事代表工作；一些忠实履行职责的代表在投进大量时间、精力从事代表工作中，也没有专门的助手、秘书来帮助。[13]时间保障方面，不少代表在闭会期间很少参加代表活动，为此一些省市制定代表法细则对不同层级的代表在闭会期间的活动时间作了较为严格的规定，通常要求省级和设区的市的人大代表一年参加代表活动的时间不得少于20天，不设区的市和县级人大代表不得少于15天，乡镇人大代表不得少于10天，但实际上这个标准很难达到，说到底还是与兼职代表制有关。假如将来逐步推行代表专职化后，代表履行职责的时间相应地将大大延长。至于办公条件保障题目，我国目前只给驻会的人大常委会委员配备办公室，在将来推行代表专职化后，给予每个代表一个固定的办公场所十分必要。 但仅仅做到上述还远远不够，事实上，在推行代表专职化过程中，我们需要鉴戒先进国家的做法，高度重视建设和完善代表大会的服务性、辅助性机构及其制度，这方面我们一直比较落后。有学者就指出，西方议会的辅助性和服务机构的设计和发展经验值得我们鉴戒。以美国为例，其国会辅助机构规模庞大，功能齐全。如有号称“世界第一图书馆”的国会图书馆（其年度预算超过2亿美元，职员编制5000余人，是一个大型的信息中心、研究中心）、设备先进的国会研究处以及其他如国会预算局、会计总署、技术评估局及立法顾问局等额外的数目庞大的辅助机构。这些单位承担了为国会委员会、议员及其助理、政府其他部分甚至社会公众提供服务。我国现有的人大服务内容主要还是有关办公机构集中在会议期间编制文件和信息简报、收集提案和议案、组织发布新闻、提供翻译服务以及后勤服务等方面， [14]为代表执行代表职务提供专业性、技术性强的机构比较缺乏，需要适时健全加强。
