中国农村土地经营制度改革的经济分析（上）

　　关键词： 合同/政策/法律/中国农村土地经营制度改革/经济分析

　　内容提要： 改革是1个社会博弈过程，利益关系和力量对比是改革的基本约束条件。改革的目标、过程和方式，都是改革主体在各种因素的制约下追求改革净收益最大化的产物。1978年以来，中国的农村土地经营制度经历了从合同到政策、从政策到法律的改革过程。改革的基本经验是，非正式制度与正式制度，诱发性改革与强制性改革相互制约、相互影响、相互促进，从局部/部分改革到全局/整体改革，从边际/增量改革到总量/存量改革。在中国特定的约束条件下，这样的改革方式有利于降低改革的成本、阻力和风险，提高改革的净收益。它不但适用于农村土地经营制度的改革，而且适用于整个农村乃至整个中国的经济体制改革，具有广泛的适用性和长久的生命力。

　　星星之火，可以燎原。

　　——毛泽东

　　改革是中国的第2次革命。

　　——邓小平

　　农村改革见效非常快，这是我们原来没有预想到的。当然，开始的时候，并不是所有的人都赞成改革。有两个省带头，1个是4川省…1个是安徽省…我们就是根据这两个省积累的经验，制定了关于改革的方针政策。还有1些省犹疑徘徊……中央的方针是等待他们，让事实教育他们。[1]

----邓小平

　　农村家庭联产承包责任制是在党的领导下中国农民的伟大创造。

　　——中发1983年1号文件当它（社会）形成1个发达的法典时，最主要的问题是占支配地位的社会力量需要什么，以及这些力量是否想使该法典强固到足以忽视可能遇到的任何阻力的地步。[2]

----霍姆斯

　　是历史建立了这1制度以及与这1制度相伴随的法律……土地转让的限制、绝对所有权的暂停、不确定继承、诸多将来履行的财产遗赠、私人信托和慈善委托，所有这些法律的名目都只有在历史之光的照耀下才能理解。它们都是从历史中获得动力且必定会影响它们此后的发展。[3]

----卡多佐

　　中国的经济体制改革始于农村，农村的经济体制改革始于土地经营制度的改革。本文运用历史和经济分析方法研究中国农村土地经营制度的改革过程、约束条件和改革方式，以总结改革的经验，在实践中检验和发展改革的理论，并以此纪念改革开放310周年。

　　本文的实践意义主要在于，第1，土地制度是中国农村的基本经济制度，土地制度的变迁必然引发其它相关制度的变迁。同任何深刻的制度变迁1样，中国农村土地经营制度变迁所引发的问题远远超过了它所解决的问题。它不但初步解决了长期存在的农业生产效率低下的问题，而且引发了农村人民公社制度改革、农副产品流通体制改革、农村非农产业发展、农村税费制度改革以及城乡关系制度改革，并引起了人们对农村集体土地所有制的理论反思和实践探索。改革开放初期，农村、农业、农民问题曾经是制约整个国民经济发展的重大问题。经过310年的改革开放，3农问题仍然是制约改革、发展与稳定的重大问题。这些问题大都与土地制度密切相关，其根本解决也离不开土地制度的进1步创新。温故而知新。回顾中国农村土地经营制度变迁的历史进程，总结改革的实践经验，有利于我们在新的历史条件下研究新情况、解决新问题。

　　第2，中国农村土地经营制度变迁是在整个中国的改革开放过程中进行的，包含了中国农村改革乃至整个改革开放的基本信息。虽然由于城乡之间，区域之间经济、社会、文化发展极不平衡，改革的约束条件也大不相同，从而改革的过程和方式各有特色，但城乡之间、区域之间的制度及其变迁毕竟相互影响、相互作用、相互制约，改革的起点模式和目标模式也大体相同，因此，中国的农村改革与城市改革之间存在着许多共同特征。这些共同特征构成了有中国特色社会主义现代化建设和改革开放的基本规律。正如本文所归纳、总结的那样，中国的城乡改革与对外开放大体上都经历了从合同到政策，从政策到法律的过程，都采取了非正式制度与正式制度，诱发性改革与强制性改革相互制约、相互影响、相互促进，从局部/部分改革到全局/整体改革，从边际/增量改革到总量/存量改革的方式。因此，总结中国农村土地经营制度变迁的实践经验，有利于我们总结中国农村改革乃至整个中国改革开放的基本经验。

　　在方法上，本文从中国的实际出发，批判地吸收、借鉴当代西方经济分析法学的最新研究成果。与现当代西方经济学（包括新制度经济学）类似，当代西方经济分析法学的主流方法也是均衡/静态分析（比较静态分析）。之所以如此，理论上的原因主要在于，静态分析更便于利用数学工具；实践上的原因主要在于，至少从现代起，西方社会已经建立了比较成熟的市场经济体制。换句话说，在这样的社会中，基本经济制度大体上是1个给定的体系；其中所发生的制度变迁，大体上是在体制内进行的。这样的现实状况，加上主流方法的影响，使得当代西方经济分析法学及其主要来源—新制度经济学，都偏重于研究法律/制度体系的结构/功能，而不是法律/制度变迁的过程/动力。这样的学术倾向，对于我们研究中国的市场化改革过程具有很大的局限性。因此，本文将批判地吸收、借鉴历史法学、社会法学以及新经济史学的研究成果，进1步拓展经济分析法学的分析方法，并在此基础上建立非均衡/动态分析的逻辑框架，进而通过对中国农村土地经营制度改革的案例研究检验和发展理论。这可以说是本文最重要的理论意义。

　　1、改革过程（上）：国家与农民的社会博弈1956-1957年，1961-1962年以及1978-1984年，中国农村曾发生过3次包产到户浪潮。这3次浪潮的起点模式都是人民公社制度，目标模式都是承包经营制度。比较研究这3次改革的过程，有助于全面、深入地理解改革的规律。

　　人民公社制度的前身是土地改革所确立的土地个体所有制度。在这个制度下，农民对其家庭所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。人民公社制度的建立，确立了土地集体所有制度及其相关的经营、核算、流通、分配等制度。

　　在国民经济恢复时期（1950-1952年），国家就开始引导农民发展互助组和土地入股、统1经营的农业生产合作社。这个时期的农业生产互助合作运动，是在承认和保护农民个体土地所有权和个体生产积极性的前提下进行的。在过渡时期（1953-1956年），国家以大规模群众运动的方式，仅用了3年时间，就经过互助组到初级社，再到高级社，完成了对个体农业的社会主义改造。高级社取消了土地入股和土地分红，实行集体所有、统1经营、统1核算和按劳分配。到1958年，最终建立了“1大2公”的人民公社制度。

　　人民公社制度的建立和演进过程，是国家对农民的财产权利和人身权利进行限制、剥夺的过程，也是农民对这种限制、剥夺进行抵制和抗争，对土地经营制度进行改革并迫使国家对人民公社制度进行调整的过程，是国家与农民之间的社会博弈过程。

　　早在1956年高级社建立之初，4川江津、安徽芜湖、浙江温州等地的农民就掀起了第1次包产到户的浪潮。农民的改革实践还得到了1些地方官员的支持。在当时的历史条件下，包产到户被认为是“走资本主义道路”（从而是“非法的”），实行包产到户的农民和支持包产到户的地方官员都受到了严厉的批判和制裁。高昂的改革成本使得包产到户的第1次浪潮迅速退潮。[4]人民公社制度使国家对农民的财产权利和人身权利的限制、剥夺达到了登峰造极的地步。在人民公社化高潮中，集体所有、统1经营、统1核算的范围达到了公社1级（相当于乡级），有的地方甚至达到了联社1级（相当于县级）。不少官员甚至认为，人民公社制度就是全民所有制，至少是向全民所有制的过渡形式。按劳分配也受到冲击，不少地方实行了不同程度的按需分配。普遍建立了公共食堂，农民的“生活资料”所有权和消费自由都受到了限制、剥夺。

　　随着国家对农民的财产权利和人身权利的限制、剥夺达到登峰造极的地步，农民对这种限制、剥夺的抵制和抗争也达到了登峰造极的地步，表现为大量的瞒产私分和普遍的消极怠工。1959—1961年，部分由于自然灾害的影响，但主要由于农民的消极怠工（“3分天灾，7分人祸”），主要农产品产量连续3年大幅度下降，引起了空前规模的全国性大饥荒。国家与农民都在这场负和博弈中付出了惨重的代价。

　　在严酷的事实面前，国家与农民都开始对人民公社制度进行反思，并进行了相应的调整和改革。由于农民的抵制和抗争及其严重后果，国家不得不向农民做出让步。1961年3月，中央工作会议制定了《人民公社工作条例》（60条）。60条对“1大2公”的人民公社制度进行了调整，确立了3级所有，队为基础的体制，取消了按需分配，解散了公共食堂。此外，还恢复了自留地、家庭副业、集市贸易，等等。

　　然而农民，至少是部分贫困地区的农民显然不满足于国家的让步和调整。1961年初，安徽农民掀起了第2次包产到户的浪潮。农民的改革实践得到了各级地方官员的支持。例如，安徽省委书记曾希圣不但热情支持农民的改革实践，而且积极领导农民进行改革的试点、推广。在农民和地方官员的共同努力下，到1961年底，全省农村已有39.2%的生产队实行了包产到户。[5]1962年1月，在中央7千人大会上，毛泽东严厉批评了安徽的包产到户，并免去了曾希圣的职务。虽然如此，由于成效显著，包产到户已成燎原之势，就连毛泽东家乡的农民也强烈要求实行包产到户。到1962年中，全国约有30%的生产队实行了包产到户，“而且还在继续发展”。这时，许多中央官员，特别是邓小平、陈云、李富春、邓子恢等领导干部都支持包产到户，在1线主持中央工作的刘少奇则表示要“使包产到户合法起来”。[6]这时，形势已经非常接近1980年邓小平发表《关于农村政策问题》重要谈话时的情况，包产到户的合法化与推广似乎只需要最高领导人的正式表态。

　　毛泽东最终以其至高无上的权威击退了包产到户的第2次浪潮。1962年7月，在中央工作会议上，毛泽东作了关于阶级、形势、矛盾问题的讲话，发出“千万不要忘记阶级斗争”的号召，并严厉批判包产到户。毛泽东指出，包产到户就是单干。搞不搞包产到户，关系到是实行无产阶级专政还是实行资产阶级专政，是走社会主义道路还是走资本主义道路（从而正式宣告包产到户“非法”）。1962年9月，在8届10中全会上，毛泽东再次发出“千万不要忘记阶级斗争”的号召，指出“单干风”就是阶级斗争的新动向，强调要“以阶级斗争为纲”。毛泽东的这些观点很快成为全党的指导方针。会后，许多支持包产到户的各级官员受到了更为严厉的批判和制裁，改革迅速退潮。

　　2、改革过程（下）：国家与农民的社会博弈第3次浪潮似乎是第2次浪潮的重演。

　　文化大革命结束后，“国民经济到了崩溃的边缘”。农村的形势更为严峻：农业生产长期停滞不前，1亿多农民尚未解决温饱问题，还有相当多农民处于贫困状态。这不但严重制约着整个国民经济的发展，而且对执政党的合法性提出了严峻的挑战。正如邓小平事后所说，“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路1条。”[7]在严酷的事实面前，国家与农民都对人民公社制度进行了更为深刻的反思，并进行了更为深刻的调整和改革。

　　为了调动农民的积极性，提高农业生产力，国家主动采取了放权让利、休养生息的政策。1978年12月，101届3中全会原则通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，在调整国家与农民之间的利益关系方面迈出了重大步伐。根据该草案，从1979年起，稳定并减少农产品统购指标，大幅度提高农产品统购价格，降低农业生产资料价格。这些政策使农民获得了很大的实惠，对于调动农民的积极性，提高农业生产力发挥了很大的作用。该草案还鼓励农民发展多种经营和社队企业。在农业生产经营体制方面，该草案并没有取得重大突破，在某种程度上似乎就是60条的翻版。根据该草案，应继续坚持3级所有，队为基础，但强调要保护生产队的所有权和自主权。该草案还恢复了自留地、家庭副业、集市贸易。该草案明确规定：“不许分田单干，不许包产到户”。换句话说，包产到户是“不合法”的。不过，该草案在农业生产责任制方面有1定的松动，允许包工、包产到组。

　　然而，同第2次浪潮1样，改革开放之初，农民，至少是部分贫困地区的农民同样不满足于国家的放权让利；包产到户的第1推动力同样是农民，首先是部分贫困地区的农民，并且同样经历了1个农民推动地方，地方推动中央的过程。

　　1978年9月，安徽省肥西县黄花大队农民自发实行包产到户；同年12月，安徽省凤阳县小岗村农民自发实行包干到户，拉开了第3次浪潮的序幕。在此前后，安徽省的许多生产队自发实行包工到组、包产到组、包干到组、包工到户等各种形式的责任制。包产到户首先得到了所属公社与县级官员的支持。例如，安徽省委书记万里不但热情支持农民的改革实践，而且积极领导农民进行改革的试点、推广。

　　在农民和地方官员的共同推动下，中央的政策开始有所松动。1979年9月，101届4中全会修改通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》。决定规定：“不许分田单干，除某些副业生产的特殊需要和边远地区交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。对于包产到户，由“不许”改为“不要”，而且允许某些例外。但在原则上，包产到户仍然是不合法的。

　　农民和地方官员的实践又1次突破了中央的政策界限。到1979年底，安徽全省农村普遍实行了责任制，实行不联产责任制的生产队占38.4%，实行联产责任制的生产队占61.1%；在实行联产责任制的生产队中，包产到组的占22.9%，包干到组的占16.9%，包产到户和包干到户的占10%，实行其它形式联产责任制的占11.3%.由于成效显著，包产到户迅速向其它地区，主要是贫困地区扩散，如4川、贵州、云南、内蒙古、甘肃、山东等地。[8]至此，包产到户的命运在很大程度上取决于最高领导人的正式表态。

　　在改革的关键时刻，邓小平以其崇高威望有力推动了第3次浪潮。1980年5月，邓小平发表了《关于农村政策问题》的重要谈话。邓小平说：“农村政策放宽以后，1些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。凤阳花鼓中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是1年翻身，改变面貌。”。针对“有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济”，邓小平指出，“这种担心是不必要的”。他强调，“关键是发展生产力”，“从当地具体条件和群众意愿出发”。他认为，“总的说来，现在农村工作中的主要问题还是思想不够解放。”[9]谈话不但从实际出发，充分肯定了安徽肥西和凤阳农民的改革实践，而且从理论上论述了改革的目的（“关键是发展生产力”）、原则（“从当地具体条件和群众意愿出发”）等重大政策问题，鼓励人们进1步解放思想，大胆试验。这就极大地扩展了农村土地制度变迁的选择空间。

　　谈话发表后，中央的政策进1步松动。1980年9月，中央召集各省、市、自治区党委第1书记对包产到户问题进行专题座谈。会议通过了《中共中央关于进1步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，即中发1980年75号文件。关于包产到户，该文件指出，“实行包产到户，在落后地区是联系群众、发展生产、解决温饱问题的1种必要措施”。这样，包产到户就由原则上不合法成为局部合法。

　　同以往1样，中央的政策每松动1小步，基层的实践就前进1大步。到1980年底，全国已有20%的生产队实行了包产到户。到1981年底，这个数字上升到50%左右。[10]这就意味着，包产到户已经大大突破了“落后地区”的政策界限。至此，改革进入了1个历史性的临界点。实行包产到户的广大农民和地方官员强烈要求中央将包产到户完全合法化。

　　在这个背景下，中央于1981年底召开农村工作会议，讨论农村政策问题。在此之前，中央派出了17个联合调查组，历时近两个月，分赴15个省调查包产到户问题。从各地传来的信息几乎都是队不如组，组不如户，包工不如包产，包产不如包干。事实胜于雄辩，与会者很快取得共识：应当给包产到户上个社会主义的“户口”。在这种情况下，会议通过了《全国农村工作会议纪要》，即中发1982年1号文件。该文件明确指出，包产到户和包干到户“都是社会主义集体经济的生产责任制”。这样，包产到户就由局部合法成为完全合法。1982年底，全国共有80%的生产队实行包产到户。[11] 1983年和1984年，中央又连续下发了两个1号文件，进1步从理论上、政策上将包产到户稳定化、合理化、长期化、规范化。83年的1号文件强调，要“稳定和完善农业生产责任制”，并从理论上论证了包产到户的合理性，称它是“在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义合作化理论在我国实践中的新发展。”针对土地承包期过短，土地调整频繁等问题，为了稳定农民的预期，鼓励农民对土地进行长期投入并促进生产要素的合理流动，84年的1号文件规定，“土地承包期1般应在15年以上。生长周期长的和开发性的项目承包期应当更长1些”；还确立了“大稳定、小调整”的原则，并有条件地允许转包。1983年底和1984年底，实行包产到户的生产队占全部生产队的比重分别达到97.9%和99%.[12] 1993年，在最早实行包产到户的地方，第1轮土地承包到期。为了指导第2轮土地承包工作，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》。该文件进1步延长了土地承包期：在原定的土地承包期到期后，再延长30年不变；从事开发性生产的，承包期可以更长。该文件还提倡“增人不增地，减人不减地”，并有条件地允许土地使用权依法有偿转让。土地承包制度更加稳定和完善。从1993年到1999年，各地先后开展了第2轮土地承包工作。

　　在第3次浪潮中，中国的法治建设也取得了突破性进展，以法律手段确认和保护农民的土地承包权，调整和规范农村土地承包关系逐渐提到议事日程。例如，1986通过的《中华人民共和国民法通则》规定，“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。” 1993年通过的《中华人民共和国农业法》除了确认和保护个人或者集体的承包经营权以外，还进1步明确了承包方的权利，包括生产经营决策权、产品处分权和收益权，有条件的转包权和转让权、优先承包权、继承人继续承包权。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定，“土地承包经营期限为30年”。土地管理法还规定了在土地承包经营期限内对承包的土地进行调整的条件和程序以及由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营农民集体所有的土地的条件和程序。1999年通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”总之，在包产到户普遍推行后，农民的土地承包权和农村土地承包关系逐渐获得了国家的宪法和法律的确认、保护、调整、规范，土地承包制度逐渐成为1项法律制度并不断完善。

　　为了更好地确认和保护农民的土

[1]