宋教仁与民初制宪的政体选择律毕业论文

　　第1章 引 言

　　1911年10月10日，武昌起义爆发，短短几10天，全国响应如潮，大半省份宣布独立，政权以各种形式转移到革命党人手中。形势的发展似乎出乎意料，其实是长久以来清廷政治衰朽、社会矛盾不断激化的必然结果，以至于革命军1起，即成摧枯拉朽之势。面对这突然到来的革命成果，以孙中山为首的同盟会领袖都有些措手不及。革命党人1面与袁世凯谈判，以促成革命在全国的胜利，1面草创《临时政府组织大纲》，搭起民国的制度框架。但是，对于新宪制中的1个核心问题——民国究竟应该采用什么政体，却经历了1个不断探索、反复争论的过程。

　　客观地说，这种探索和争论是必要，甚至是必不可少的。遍观世界各国，在创制新宪法的过程中都有类似的争论。根据德国学者施米特的观点，宪法“不是什么绝对的东西，因为它不是从其自身中产生出来的”， 相反是人类政治行为的结果。因此，宪制的确定其实是1次政治决断，是各种政治力量相互博弈、彼此妥协后产生出来的。对于采用何种政体，说到底是革命党人在创制自身的政治共同体的特定生存形式。在当时的政治条件下，同盟会首先要在内部达成1致。然而，以同盟会的复杂成分，对宪政中如此重要的问题必然会有不同的观点和意见。同时，随着南北议合的不断进展，临时政府还要考虑把袁世凯代表的北洋派纳入新宪制的问题，这就意味着对北洋派进行必要的斗争、妥协和包容。在政治、军事形势瞬息万变的态势下，民国的创立者们为创设1个理想的政治体制进行了数次磋商甚至争吵。在反复争论的过程中，同盟会领袖之1宋教仁坚决主张采用责任内阁制政体，又坚决地把他的政党内阁思想付诸实践，从而成就了中国宪政史上浓墨重彩的1笔。

　　宋教仁，1882年出生于湖南桃源。1899年入漳江书院求学，1903年入武昌文普通中学堂学习。其时正值清朝末期，列强对中国政治、经济上的侵略欺凌日益加剧，国内社会矛盾和民族危机愈演愈烈，各阶层人民对清政府普遍不满。此时的宋教仁开始议论时政，渐萌革命思想。1904年2月，宋教仁与黄兴、刘揆1等在长沙创立华兴会，宋教仁被推为副会长。7月，又与吕大森、刘静庵等在武昌组织科学补习所。11月，因与华兴会成员密谋在长沙发动反清起义1事泄露而被迫逃亡日本，入东京政法大学、早稻田大学学习。1905 年，宋教仁创办了《210世纪之支那》，系统地宣传反清和民主革命。1910 年冬，宋教仁回到上海，担任《民立报》主笔，用“渔父”或“桃源渔父”作笔名撰写稿件，批评时政，分析国际形势。武昌起义后南京临时政府时期，宋教仁主张实行英国式的责任内阁制，在草拟《中华民国鄂州约法》和修改《临时政府组织大纲》时，将其1贯主张的责任内阁制思想贯彻其中。他也因这1政见与孙文、胡汉民等人发生分歧，甚至招致许多革命党人的误解。根据南北议和的条件，孙中山让位于袁世凯，3天后《中华民国临时约法》出台。根据约法组织的唐绍仪内阁和“超然内阁”先后夭折后，宋教仁从中吸取教训，积极投身政党政治，联系其它政见相近的政党组建国民党，使之成为当时国内的第1大党。他发动国民党员积极参加第1届国会选举，最终以绝对优势的票数成为议会中的多数党。在此过程中，他4处演说，批评时政，宣扬国民党的政见，并且草拟了《国民党大政见书》，以为将来组织政党内阁的施政纲领。1913年3月20日，宋教仁被刺于上海火车站，他实现责任内阁政治的宏图大志也随之化为泡影。

　　宋教仁的宪政理念和政治实践，尤其是他的责任内阁制政治主张，在中国宪政史上是非常重要的1个篇章，也是他留给我们宝贵的财富。本文要探讨的问题是：为什么宋教仁会坚持组建责任内阁制政府，这1政体的来源和优缺点是什么，在实践中如何运作，又为什么最后归于失败。对于宋的政治观点和实践，如果仅从防范袁氏独裁这1点入手进行分析，未免会有片面性和局限性。笔者认为，应该站在再高的角度，把政体问题的争论放到宪政制度建设的视野和背影下去解析，从而挖掘出宋教仁政治理想失败的深层原因。

　　第2章 宋教仁的内阁制主张和与总统制观点的争论

　　2.1 宋教仁早期的宪政思想

　　宋教仁开始公开地有针对性地抨击时政和阐释他的政治观点，应当始自1905年。由此至武昌起义爆发，他先在日本留学，后归国任《民立报》主笔，公开发表了大量文章，批评时政，分析国际形势。其时清政府正在内外交困的局势下“预备立宪”，在不危及当权者统治权的前提下进行小心翼翼的改革。这些政治革新走的是维新派和改良派的路线，客观看来是有1定积极意义的。但是，在已经系统化学习过西方政治理念的宋教仁看来，这些小脚女人似的改革与其说是向西方学习，不如说是清政府拿西方人的政治工具来巩固自身的统治地位。他做的第1件事就是揭开清廷立宪“虚假的面纱”。

　　清政府初有立宪之议，宋教仁便明确指出，清廷不可能真正搞立宪。因为立宪国家的1个基本要求——国民权利义务平等——是清廷无法做到的。清朝定制，汉人都要缴纳地丁粮，而满人非但没有纳税负担，反而由政府以地丁粮供养他们，这怎么能做到义务平等呢？清朝的另1个定制是政府官吏基本上满汉平均，有的部门甚至为全部为满人所操纵，而全国人口满人只占汉人2百分之1，这怎么能做到权利平等呢？因此，在这种满汉极端不平等的情况下，清廷决不能实行立宪，即使实行也是假货。

　　对于预备立宪过程中颁布《钦定宪法大纲》，宋教仁给予更加严厉的抨击。他讥讽说，《宪法大纲》上“大清皇帝万世1系，永永尊戴”的条文不啻于秦始皇万世梦想的翻版。 对于立宪过程中成立的资政院，宋教仁认为，资政院既是代议机关，应有国家大政计划的议决权。日本、丹麦等4国借款，清廷没有交资政院议决，不声不响地就办了。资政院院章的修改，也不经过资政院议决和协赞，而是交给1两个朝廷家奴负责，剥夺了国民的参与权，谈何立宪精神？ 《宪法大纲》规定官员任免权由君王垄断，议员不能干预，后来又为压制国会请愿和咨议局联合会的要求，发布上谕重申宪法大纲君臣上下必须遵守。宋教仁认为这种说法荒谬之极。首先，大纲条文是从日本抄来的，又以自己的意思略加增减，因此语句不通，不合时宜，不值得去遵守；其次，《宪法大纲》不过是作为将来真正编定宪法的准则而已，当时还没有施行的效力，这怎么能强迫人民遵守呢？其3，宪法大纲规定议员不得干预黜陟权，这议员是指将来国会议员而言，而当时的咨议局联合会不过是普通人民资格，所以此规定怎能强加于该联合会呢？其4，宪法大纲应该君民上下共同遵守，而事实上君王根本没有遵守，这如何能服天下？其5，臣民不得请愿，这既不合立宪国家宗旨，也违背了清朝准许臣民上书言事的国法。 由此，宋教仁得出清廷立宪只是个骗局的结论。

　　在1系列文章中，宋教仁对宪法大纲、官制厘订、资政院、皇族内阁都不留情面地予以揭露和批评，指出所谓“立宪”不过是用立宪之名而行专制之实，以巩固清廷的专制统治。在他看来，要实现真正的宪政，首先就要改变满汉不平等的现状，其次要成立名符其实的立法机关。而这两点都会直接触动皇族政治集团的利益，无异于虎口拔牙，是当时的清政府统治者的保守和短视，是无论如何不能答应的。

　　在日本留学期间，宋教仁最感兴趣的是西方强国的议会政治和国家制度。从他当时的日记中我们得以知道，他花费了相当的时间和精力去阅读、研究西方资本主义政治学说和社会制度方面的书籍，还翻译了《日本宪法》、《俄国之革命》、《英国制度要览》、《万国社会党大会略史》、《各国警察制度》、《世界史年表解》、《俄国制度要览》、《澳大利、匈牙利制度要览》、《比利时、澳匈国、俄国财政制度》、《美国制度概要》等等各种文稿。通过系统的学习，他对当时的西方各个强国的政治、经济、法律各种制度有了相当深刻的认识，为更好地绘制中国政治蓝图做了必要的准备。可以想见，同样是在这1种过程之中，他对宪政各问题的观点和认识也成形并走向成熟。

　　1911年4月，宋教仁到香港参加广州起义的筹备工作时，起草了大量的文告和法律文件，即欲把所学的西方各种政治制度付诸实践。今天我们已无从知道这些文件的内容了，但在宋教仁不久后所写的《论都察院宜改为惩戒裁判所》1文中可以看到他政治理想的第1次比较具体而完整的表述：“今后吾国政治变革，结局虽不可知，然君主制政体必不再许其存在，而趋于民权的立宪政体之途，则固事所必至者。” 同年8月，英国上院多数通过“国会法案”，上院基本失去了对法案的否决权，英国贵族进1步被排除在政治之外，沿续数百年的两院制最终转变为实质上的1院制，实为民主政治的1大进步。宋教仁随即在《英国之国会革命》1文中论道，英国作为君主立宪的母国，也在逐步实现实质上的民主化，难道还不能看出世界政治转向民主政治是大势所趋吗？ 可以看出，这时的他已坚信君主制势将被民主共和政制取代。

　　以上所引的文章都是发表在武昌起义之前。可以看出，宋教仁的基本政治观点已经成形，那就是：1、要坚决推翻满清贵族的专制统治，以民主宪政代替君主专制；2、要实现民主宪政，必须完善议会制度，对行政权形成有力的制约。在这里我们可以看到他责任内阁制思想的萌芽。

　　2.2 孙宋对政体选择的不同观点及其原因

　　武昌起义1声炮响，对于如果组织新成立的政权、选择什么政体的问题马上提上了政治精英们的议事日程。这是事关新生政权能否稳固、民主转型能否成功，是影响中国能否走上宪政之路的最关键的问题之1。然而，在还没有同北洋集团达成妥协的时候，革命党和同盟会内部，首先对这1问题发生了分歧。1911 年 12 月 26 日晚，同盟会领导人在孙中山寓所召开会议，讨论组织中央临时政府的方案。会上，宋教仁提出要改总统制为内阁制，遭到孙中山的反对。双方各持己见，互不退让。

　　宋教仁主张内阁制不是1时心血来潮，这和他亲身体验了日本的政治制度并深入考察了责任内阁制度的母国——英国的政治制度有直接关系。英国在经历了长期的王权和民权的争斗之后，终于在17世纪确立了议会制的基本框架。在这种政治框架下，议会是最高权力机构，政府的合法性来源于议会，政府权威完全依靠议会的信任，因此政府对议会负责而不是直接对选民负责。这种制度的1个突出的特点是议行合1，1党或数党联盟只要在议会选举中获得简单多数的胜利，它就获得了组阁的权力，获胜的政党领袖担任首相，内阁成员绝大多数来自本党，首相包括内阁成员既是内阁的组成人员又是议会成员。“内阁是1个结合性的委员会——是1个进行连接的连字符，1个进行固定的皮带扣，……”“英国宪制有效率的秘密可以被描述为行政权力与立法权力的紧密联合和几乎完全的融合。” 而英国国家元首的角色比较特殊，他基本是1个政治象征。但是，这并不等于元首可有可无，事实上他（她）在政治生活中扮演着10分重要的角色，最突出的1个功能是充当政府与议会冲突的调解者。按照白芝浩的论述，民众对王室发自内心的尊崇也是保持政治稳定的1个重要条件，它使得“中间阶层在更高阶层的影子里进行统治”。 所以，在议会制国家，元首也被人们赋予更多的积极意义。

　　在宋教仁政治理念中，无疑是溶入了这种议会至上和内阁负责的精神。用他自己的话说就是：“吾人则主张内阁制，以期造成议院政治者也。盖内阁不善可以更迭之，总统不善则无术变易之。如必欲更易之，必致摇动国本。此吾人所以不取总统制，而取内阁制也。” “国势之盛衰强弱，全视其运用国家权力机关组织为准，而内阁则尤众机关之总汇，行政之首脑也。” 他认为立法机关对行政机关形成有效的制约，才算是理想的政体模式。内阁制在总统和总理之间的职责权限上进行了制度化的规范制约，而不是指向当总统的某个人和当总理的某个人。他坚信责任内阁制必将导致良好的议会政治和政党政治。

　　宋教仁坚持责任内阁制的1个重要的现实目的就是要限制大总统的权力。有论者认为孙宋2人向来不睦，宋不愿看到孙任总统后大权独揽，而坚持责任内阁制而对其进行掣肘。但是，从当时的情形看，很大程度上还是存在着防范袁世凯的意图。因为当时革命党高层已经商定，如果清帝退位，袁世凯表示赞成共和，临时大总统的位置就要拱手让与袁世凯。宋教仁对袁世凯素无好感，不相信袁世凯真心赞成民主共和，而当时革命党唯1可行的办法，就是通过实行责任内阁制，使“总统命令，不特须阁员副署，并须由内阁起草，使总统处于无责任之地位，以保其安全焉。” 当时，举袁世凯为总统几乎成为无法改变的事实，若实行总统制，政权则掌握在袁世凯手中；若实行责任内阁制，政权将集中于内阁，革命党人还有机会通过议会竞选来控制内阁。

　　宋教仁坚持责任内阁制的另1个原因是想借此排除旧官僚在新政府中的势力。他曾说：“现在组织临时政府，肇造共和政体，要不是由我们党人负起责任，大刀阔斧，革故鼎新，就不足以谈政治的改革。旧官僚模棱两可，畏首畏尾，那里可以跟他们谈革命，讲民主？‘以涂附塗，未见其有济也’。我认为组织政府之初，应该全用革命党员，不用旧官僚。” 宋教仁深知，要建立1个民主共和的政权，必须保证革命党人在政府中的绝对领导权。可是武昌起义后，宣布独立的各省有很多在旧官僚、立宪派人的控制之下。对此宋教仁很不甘心，在组织临时中央政府初期，他还采取措施试图削弱黎元洪的影响。他希望凭借责任内阁制，将中央政府的实际权力牢牢掌握在革命党手中。

　　当然，我们也应当看到宋教仁坚持责任内阁制的另1种可能的动机：对个人在政府中所扮演角色的考量。当时章炳麟曾在报纸上发表支持宋教仁为内阁总理的言论：“钝初有总理之才”，“建置内阁，仆则首推宋君教仁。” 许多人传言宋是为了满足个人的私欲，想运动为总理。以至后来孙中山提名任命宋教仁为内务总长时，因遭到多数人反对未获得参议院通过而改提程德全褫补。后来宋教仁对此撰文回答说：“世人诬吾运动总理，由来已久，吾虽无其事，实不欲辩，且因以自励，盖已久矣。夫人立志为总理，岂恶事哉？而乃非笑之如是，吾实不解。国家既为共和政治，则国民人人皆应负责任。有人焉自信有能力，愿为国家负最大之责任，此国家所应欢迎者。……各国政党选举总统或组织内阁，其党魁之自负之运动之竞争为何如者？盖为国服务，本非权利。共和国之职事，亦非专制国之官爵可比，人苟可以自信，则不妨当仁不让，世之人亦只问其有此能力与否，不能谓其不宜有此志。吾人惟自愧无此能力，固不欲当此大责任。吾人之志则不讳言，实深愿将来有当此责任者也。且希望人人有此希望者也，惟枉道以得之，则不可耳。” 笔者不欲对这1应答作褒贬的评价，但是这也应当是理解宋教体主张责任内阁制的1个不可忽视的因素。

　　孙中山之所以赞同总统制，和他早年在美国求学游历的经历也是分不开的。相对于英国自发发展而成的议会制，总统制是彻头彻尾的人为设计的产物。美国的缔造者们在反复讨论之后，用孟德斯鸠的3权分立学说创设了自己的政府。面对新生国家的内忧外患，虽然认识到“强有力的行政部门是同共和政体的本质不相符合的”， 他们仍然决定“把共和主义经验中的必然性——最明显的1个方面就是执行因素——纳入了宪政，执行官利用它的‘权能’或行动迅捷，比其他分支更好地应付那些可能干扰共和主义选择的偶然事件和暴力”， 设置了1个强有力的总统。仔细咀嚼《联邦党人文集》第6109篇不难看出，作者将总统与当时英国的国王进行比较，目的是希望建立1个强势政府，但是总统的权力并不像英国国王那样强大且超越宪法。宪法让他在履行职能的同时又不能肆意而行，无异于1个驯化了的君主。总统既是行政机关的最高领导者又是国家元首，对外代表国家。人民定期选举总统，议会1般无权对总统投不信任票。议会是立法机关，是国内主权的代表，总统也无权解散议会。立法、行政和司法3个机构的职能既交叉重叠又有相对独立的活动区域，形成了权力的相互分立与制衡的格局。从理论上讲，3权分立从制度上能够保证国家权力不被滥用，是守护民主的有效手段。

　　联系孙中山早年有关革命程序的设想，可以看到他相当重视政府和政府首脑在新旧政权交替阶段的作用。1906年他在《中国同盟会革命方略》中强调，武装推翻专制制度之后，要过渡到民主政治，整个革命过程要经过军法之治、约法之治、宪法之治3个阶段。军法之治就是以军法为根据，靠军政府督率国民扫除旧污之时代，它不仅要将政治之害和满洲之害予以扫除，还要在斩绝风俗之害的同时，进行诸如施教育、修道路、设警察卫生之制，兴起农工商事业之利源等方面的建设工作。孙中山解决这些工作的设想，显然都是政府主导实施的，这就意味着政府1定要握有实权，而且政府首脑1定要有较强的能力来主导各方面的工作。孙中山当时就说：“若创造这立宪共和的政体，不是在别的缘故上分判，总在志士的经营。” 内阁制显然与此相悖。而不设国务总理而由总统直接任命阁员的美国式的总统制自然会成为孙中山首选的政体模式。

　　1911年11月间，孙中山在与《巴黎日报》记者的谈话中表露了其师法美国共和制度的理由。他认为：“中国革命之目的，系欲建立共和政府，效法美国，除此之外，无论何项政体皆不宜于中国。因中国省份过多，人种复杂之故。美国共和政体甚合中国之用，得达此目的，则振兴商务改良经济，发掘天然矿产，则发达无穷。初时要借材外国，方能收此良好之结果。” 由此看来，孙中山认为美国总统制重视地方自治，能较好地适应中国地区差异和民族差异的状况。

　　孙中山在与宋教仁争论时，坚决主张采用总统制，不设总理，由总统直接任命内阁成员。他说：“内阁制乃平时不使元首当政治冲。故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。吾人不能对惟1置信推举之人而复设防制之法度。余亦不肯徇诸人之意见，自居于神圣赘疣，以误革命之大计。” 可以看出，孙中山在这里表达了4个意思：1、内阁制中的元首是个虚位，不是政治架构真正的核心；2、如果实行总理负责的内阁制，不能适应当前新旧政权转变时期的现实要求；3、我们不应该对大家共同推举出来的值得信任的人再设置这种防范的措施；4、我个人也不会屈从别人意见，把自己当成1个神圣的摆设，从而耽误了革命的大事。因此，在孙中山看来，实行责任内阁制，于公于私他都是反对的。

　　可以看到，在民初政体选择上，革命党人既要集中政治权力以除旧布新，巩固新生的政权，又要对政治权力进行制约，防止其滑入集权专制的窠臼，这就难免使其在总统制和内阁制之间做出抉择。孙宋政体之争，凸显了中国现代政治之权力与自由的内在紧张：作为后发国家，中国的现代化需要强大高效的国家动员能力，而政府的集权化又难免导致专制，从而侵害公民自由，滞缓政治民主化进程。这1论争，也预示着中国民主转型的1个基本难题。

　　2.3 民初各政治派别对政体问题的争论

　　对于政体选择的分歧，不仅仅局限于革命党人内部，更存在于当时的各派政治势力之间，1时成为民初国内思想舆论界争持的焦点。

　　自南北议合后，以宋教仁为代表的多数革命党人都主张实行责任内阁制。政治主张介于革命党和北洋派之间的立宪派也主张内阁制。统1党把完成责任内阁制度写入自己的党章；共和党和后来成立的进步党也赞成内阁制，认为“行政由内阁负责，总统不可越俎代庖，总统颁布法令，须国务员副署；内阁有拒绝副署权”。 由于中国刚刚由帝政变为共和，人民视总统若帝王之弊，而“欲救此弊非内阁制不为功

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