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关于我国发行地方公债的探讨(1)

2013-06-17 01:05 一、我国发行地方公债的理论和现实依据　　1、发行地方公债是分税制体制的理论要求。建国以来，我国财政管理体制，无论是高度集中的体制还是中央对地方实行多种形式的预算包干体制，都无法规范各级政府在财政分配关系上的随意性，不能较好地解决调动中央和地方两个积极性问题。为此，我国于1994年实行适度的分税制，将全部税种分为中央税、地方税和中央地方共享税，并设置两套税务机构，即国家税务局和地方税务局，实行分税、分权、分征和分管。分税制其目的是使各级政府真正建立起独立的一级预算，并通过建立规范的转移支付制度，加强中央政府的宏观调控能力。从世界各国来看，实行复式预算和分税制，地方政府大都赋予了相应的财权和事权。其中，地方政府发行公债的权力，是财权的重要内容之一。所以说，发行地方公债是分税制的理论要求。　　2、发行地方公债是平衡地方财政收支，加强地方财政职能的现实要求。分税制后，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关所需的经费等，地方财政主要承担地区经济、事业发展所需要的支出和地方政府运作所需经费等。但是，由于历史的和体制的原因，中央政府和地方政府都存在着职能上的“缺位”和“越位”，即属于社会公共需要的、应该由财政管的没有管好，投入严重不足，如基础教育等；不属于社会公共需要的，却管了起来，如价格补贴、企业亏损补贴等。由于地方政府没有税收立法权，执法权也受到了较严格的限制，财力有限，财政支出缺口加大，欠债较多，严重地制约了其职能的发挥。允许地方政府有条件地发行公债，是加强地方政府财政职能、平衡预算的现实要求。　　3、发行地方公债是规范地方政府多元化融资，防止出现债务危机的客观要求。我国预算法第28条明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券。”然而，许多地方政府收支是不平衡的，都存在赤字和债务。主要表现在以下几个方面：　　（1）我国1998年发行1000亿元专项国债，其中500亿元转贷给各级地方政府，期限3-5年，年利率4%-5%.从1998-2002年中央转贷给各级地方政府的国债累计为1950亿元。　　（2）许多地方政府，都以市政公司的名义发行债券或借款，或进行担保和反担保，其具体数量难以准确评估，在法国里昂信贷证券公司的一篇研究报告中称中国城镇政府的平均负债是400万元人民币，地方政府负债超过250亿美元。　　（3）一些地方政府的债务余额较高，往往是年财政收入的数倍。　　（4）地方政府，尤其是县政府、乡政府，拖欠工资现象较为严重。　　在这种情况下，多元化融资，成了一些地方政府的必然选择。而地方政府的多元化融资，由于没有相应的法律法规，职责不清，缺乏行之有效的监管措施，融资总量难以控制，结构不合理，不仅容易产生腐败现象，而且可能产生财政风险。通过规范的地方公债形式，规范地方融资行为，控制地方财政风险，不失为一种行之有效的方法。　　4、适量地有条件地发行地方公债的管理条件和市场需求已经具备。我国在建国初曾发行的“人民胜利折实公债”、“国家经济建设公债”，并从1981年开始发行国库券。可以说，我国积累了比较丰富的发行管理经验。而且，国债管理新条例正在着手起草，通过法律手段，进一步规范国债发行和市场秩序，促进国债市场长期健康发展。　　从市场需求潜力来看，据中国人民银行最新统计数据，目前我国居民储蓄余额突破了80000亿元大关，除2002年记账式（六期）七年期固定利率国债外，近几年发行的国债，在许多城市出现了抢购热潮，地方政府发行地方公债，其信誉与国债相比相差不大，只要利率水平适当，规模结构合理、其市场需求是巨大的。　　5、发行地方公债，是进一步完善我国资本市场的需要。资本市场包括股票市场和债券市场，只有这两个市场协调发展，资本市场才能协调稳定地发展。亚洲金融风波对我国的重要启示是：许多亚洲国家普遍缺乏规模结构合理，发育完善的中长期债券市场，导致资本市场不稳定，最终影响到整个金融市场。　　债券市场与我国股票市场相比，规模较小，而且品种单一，期限结构以短期为主。　　二、发行地方公债可能会出现的负效应及解决思路　　1、可能会出现的负效应　　（1）一些地区的公债投资项目效益低下，投资的收益难以偿还债务本息，形成借新债还旧债的局面。公债投资项目收益低下，既有客观因素又有主观因素。从客观上看，财政分配的目的是满足社会公共需要，公债投资的行业，不是竞争性行业，主要投资巨大，收益水平较低，投资回收期长的基础设施和公共事业建设。　　从宏观因素来看，如果地方政府投资项目论证不充分，配套资金不到位，投资重点不突出，或者决策失误，这些因素都会导致投资项目效益低下。事实上，在我国的国债投资项目中，效益并不理想。以1998年为例，国家公债2257亿元，投资项目多达7000个以上，国债资金仅占全部投资的17.5%，同年地方配套资金缺口超过1110亿元。全国农网工程预计总投资1400亿元，从开工到1998年，累计投资已超过1800亿元，而且还没有建成，仍存在资金缺口。从这个意义上说，地方公债投资的个别项目收益，甚至是整体投资收益水平不理想的局面是有可能出现的，在这种情况下，只能靠发行新债偿还旧债。　　（2）个别地方官员为片面追求“政绩”，盲目上项目，导致个别地区公债规模过大，地方政府无力偿还，最终将负债转给上级政府和中央政府。如果个别地区出现这样的问题，那么只能说明，地方公债管理制度不健全，或有法不依，监管不力。　　（3）提高国债依存度和财政偿债率，增大政府：偿债压力。由于我国目前地方政府不允许发行国债，国债是由中央政府发行、使用和偿还的，所以国债的直接债务主体是中央政府。国债依存度是指当年国债发行额与财政支出的比率，国债偿债率是指当年国债还本付息额与当年财政收入的比率。中央财政债务依存度国际公认的标准是25%-30%，国债偿债率国际警戒线为10%.我国这两项指标，尤其是中央政府国债依存度远远高于国际警戒线。发行地方公债会增大财务规模，会提高整体债务依存度和国债偿债率，增大政府偿债压力。如果考虑到我国目前国债的债务支出收入比较高，每年新增的债务收入近2/3用于偿还旧债，而且，债务收入中用于消费性支出的比重居高不下，这无疑会加大债务风险。　　2、解决问题的思路建立健全符合我国实际情况的地方公债管理法规制度，依法管理，这是解决上述问题的前提条件。深化改革，建立行之有效的制约机制，强化管理，使法律法规得以有效贯彻执行，这是解决问题的关键。　　（1）确定国债利率的基准地位，加速利率市场化步伐。利率市场化是市场经济下的客观规律，是经济学家们经过数百年科学探索而发现的市场经济条件下的客观规律，也是金融发展的客观要求。其是指把利率的决定权交给市场，由市场自主决定利率的过程。在这一过程中，必然需要某种利率作为市场利率的指引，引导市场主体形成合理的利率。而国债利率则是最合适成为引导市场的基准利率。首先，它是以财政信用为担保的债务，信用度高。其次，其敏感性强。我国每次发行国债都通过传播媒介广泛宣传，信息覆盖充分，影响面广，使国债利率能及时反映市场资金的供求状况，成功地发挥基准利率的启示效应。再次，国债市场已经成为我国金融市场的重要组成部分，国债地位在提高。最后，从世界范围来看，成熟金融市场中的基准利率无一不是参照国债利率，其处于整个利率体系的中间环节。而目前我国的基准利率是银行存款利率，并非国债，造成主次颠倒的状况，也带来了一系列问题。因此，我们必须加快国债市场的发展，扩大国债市场，提高国债的流动性，实现国债利率基准化，从而进一步推动利率市场化进程。　　（2）要使我国国债乃至地方公债真正成为“金边债券”，必须深化国有商业银行的商业化改革，使其承担完全风险。我国目前的商业银行之所以拥有与国家信用等同的信用水平，是与现阶段商业银行的产权制度决定的。我国四大国有商业银行的产权看似国家独有，实际产权主体是不清晰的。国家作为唯一出资者，理所当然地要对商业银行行使财产的占有、使用、控制和处分的权利。这样，国家与商业银行之间的利益关系就是完全一致的。一荣俱荣，一损俱损。为了“俱荣”，国家就很自然地会默许商业银行借用国家信用，甚至是主动地为其提供保证，而使商业银行信用变成另一种国家信用。改革的突破口就在于变革现有的商业银行产权制度。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者): 本文来自中国科教评价网
中国国债增发分析