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中国财政改革：政府层级、事权、支出与税收安

2014-03-16 01:08 中国在建立社会主义市场经济新体制的过程中，已通过1994年的财税配套改革搭建了一个“以分税制为基础的分级财政”框架。但由于种种制约条件，1994年体制的过渡色彩比较浓重，需要在深化改革中对之加以改进和完善。现实生活中近年基层财政运转困难的问题，与这种困难直接相联的事权重心下移、财权重心上移使两者严重缺乏对应性的问题等，都和体制问题有密切的关系。各方关注的中国省以下财政体制和地方财政的种种问题，归根到底是一个现代化转轨过程中的财政制度安排问题。如能把制度安排处理好，运行的问题将迎刃而解。
　　深化财政体制改革是一项复杂的制度创新系统工程。改革必须标本兼治、贯彻“治本为上”的指导方针，为中央和地方各级财政的可持续发展和规范运行，创造一个稳定、有效，兼具激励和自律机制的制度环境。在整体的市场经济体系正在确立的新时期，地方财政改革不能再寻求建立过渡性制度模式了，而应重点推进实质意义的分税分级财政建设。深化改革不是简单缓解财政收支矛盾，而是要为收支规模的正常化和收支平衡构造长期有效的条件。
　　我们在研究中形成的基本认识是，深化我国财政体制改革的大思路，应考虑从1994年财税配套改革的基本制度成果出发，按照建立公共财政框架的方向，在适当简化政府层级的前提下按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造完整的多级财政，同时改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。本文简要讨论在这个思路之下的层级设置、事权划分、税收安排和支出管理等方面的要点。
　　
　　一、关于减少政府层级和财政层级 （科教作文网 zw.nseac.com整理）
　　
　　考察一下实行市场经济的国家，尚找不出一个五级构架的政府，比较典型的情况是三级架构或准三级架构（如联邦制的美国、澳大利亚和单一制的日本、法国）。虽然目前我国现行的是五级政府，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能按照分税分级的框架来形成财力分配，至少基层看不到出路，乡一级已全然不可能有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要积极推进“乡财县管”的试验，取得经验，走出减少乡镇财政层级的一条路子，进而在条件成熟时修宪减少政府层级，把乡镇政府变成县级政府的派出机构。这样一来，乡级的人大（主席团）、政协（联络组）、政法委（书记）和其它“七站八所”等机构，都可以大大简化，把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统化和合理化。虽然前些年我们曾做过建设乡财政的努力，但从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直很不完备。而且，发展趋势是近年税务、金融、工商等管理系统已按照经济区域而非按照行政区划在基层设所，财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已丧失了基本的配套环境。农村税费改革后，占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放，加之近年又停征了农业特产税，并将停征农业税，乡财政的内容就更“虚”了，确实已称不上一级财政。在上述这种四级政府加乡镇派出机构的简化之后，进而还可以考虑在省以下实行市、县财政同级，即实行财政的“省管县”体制，把地区一级政府虚化。原来地级就是规定为省级的派出机构，近年地市合并后，已经实化了，很多地方搞了“地市合并”或“撤地设市”。但浙江等地，省和县之间的体制联系是很实的，而市是一种过渡的形式，浙江的市和县都对省政府“说话”来搭财力分配框架，即在财政体制上，市与县实际是“平级”地位。如果能把政府缩到实三级加两个半级（市与县在体制上同级、地和乡作为派出机构层级），就非常接近市场经济国家的通常情况了。这种情况下，实行分税分级体制和解决现在省以下理不清的体制难题，就有望得到一个相对好处理的方案。从中国的历史看，自秦朝行郡县制两千余年以来，不论朝代如何兴替、政府体系如何变化，县级政府始终是最稳定的一个层级，另外省级亦是相当稳定的层级，中央之下有了这两级实的，挂上一级（乡镇）或两级（地、乡镇）派出机构，并合理规定派出机构的功能和编制，当可解决好既减少层次，又维护政府体系有效运转的任务。当然，实际的推行必须审时度势，允许试验和各地作因地制宜的探索，不强求一律。不少地方可以先行推动“乡镇合并”减少其数量的措施；发达地区的一些乡镇，可能不是变派出机构的问题，而是升为区级政府的问题（如在广东东莞）；市县间“行政不同级”的情况下，可先行“财政同级”方案。总之，现在的改革已牵一发动全身，处处要求通盘考虑，前后衔接，循序渐进。我们要改变过渡色彩浓重的财政体制，必须周到地考虑政府体制全局的优化设计。