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当代西方财政分权理论述要(1)

2015-04-29 01:20 设置合理的政府间财政关系，是涉及一个国家政治与经济发展的重要议题。古今中外，各种政府间财政关系的调整基本上都是围绕着集权和分权展开的。世界各国关于财政分权的实践由来已久，例如，美国在建国之初建立的联邦制就是典型的分权体制。目前，世界范围内正在兴起分权化的财政改革浪潮，如中国的分税制改革、拉美地区的分权化改革等等。然而，财政分权理论是在1956年美国经济学家蒂博(Charles Tiebout)发表《地方支出的纯粹理论》之后逐渐走向成熟的。此后西方学术界围绕财政分权是否有利于提高公共资源配置效率，是否有助于限制政府规模，财政分权对政府间职能分配如何影响等问题展开了激烈的争论，并产生了一系列理论成果。　　一、财政分权与公共资源配置效率　　政府承担着配置公共资源、提供公共产品的职能。公共产品的供给数量与产出水平直接涉及到与其外部性相关的偏好显示、搭便车、策略性行为等问题。近百年来，经济学家为解决这些难题，贡献了许多真知灼见，如庇古(Arthur Cecil Pigou)的边际效用理论、林达尔(Erik Lindahl)的自愿交换理论、道尔顿(Howard Dohton)的最大社会收益原则、萨缪尔森(Paul Samuelson)对公共产品配置进行的一般均衡分析等。博弈论得出的结论是依靠私人自愿供给，公共产品的供给量无法达到社会最优供给量。此外公共选择理论还从政治途径和政治程序角度，探讨了公共产品的供给。但是，政治方法同样会遇到无法解决的问题。根据公共选择学派的研究，通过居民投票的民主方法来确定公共支出水平，可能会导致公共支出的过快增长。　　以上各种关于公共产品供给的观点都有一个隐含的假设，就是把政府当做一个整体，没有区分政府的层次，因此也就忽略了政府层级对公共产品供给的影响。然而，公共产品除了本身具有的非排他性和非竞争性之外，还具有地域性特征，即不同的公共产品其受益范围也不同。因此根据不同的受益范围，应当由相应层级的政府来提供不同的公共产品。财政联邦主义中关于财政分权的文献对此进行了分析，并给出了理论解释。　　在西方学术界，财政联邦主义是研究政府间财政关系的重要流派。该学派的核心观点是：中央政府与地方政府的职责分工是必需的。各级政府的使命并非在于完成所有的公共职能，而是发挥各自的优势，执行其中一部分职能，形成中央与地方优势互补的政府体系。在联邦体系中，中央政府只负责全国公共产品的提供，地方政府则根据当地居民的需求，决定公共产品的供应。中央政府无权干涉地方政府的财政决策。　　财政联邦主义认为，通过财政分权分散化地提供公共产品具有显著的优势。第一，地方政府可以更切实地了解本地居民多样化的偏好，从而更好地满足居民的需求。由于信息约束的限制，由中央集权政府统一提供公共产品是很难满足居民多样化的需求偏好的；第二，由地方政府分散化地提供公共产品可以提高供给效率。地方政府面临选民用手投票和居民用脚投票的双重压力，地方政府之间在提供公共产品上也存在竞争关系；第三，地方政府在公共支出决策中，能够根据本地的资源状况，掌握支出项目的真实成本，从而提高决策的合理性。这些都促使地方政府能够采用最有效的手段来提供公共产品，提高供给效率。　　1.蒂博的分权模型与“用脚投票”理论　　最早在这方面作出开创性贡献的是美国经济学家蒂博。他在一系列严格的假设条件下提出了财政分权模型。蒂博认为，在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下，由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同，所以各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合，来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出，而迁入可以满足其偏好的地区居住。形象地说，居民们通过“用脚投票”，在选择能满足其偏好的公共产品与税负的组合时，展现了其偏好并作出了选择哪个政府的决定。　　尽管蒂博的“用脚投票”模型是以一系列严格的假设条件为前提，对现实的解释还存在一定的距离，但正如德裔美国财政学家马斯格雷夫(Richard A. Musgrave)所言，模型中的受益范围与财政辖区空间安排的配合提供了一个效率规则，也提出了一个类似市场的实施机制，解决了公共产品供给中的难题。该模型有两点独到之处，第一，财政分权是实现公共资源有效配置的可能途径。在模型中存在大量辖区政府，这些政府可以提供不同的公共产品与税负的组合，居民可以自由流动，在迁徙的过程中显示其偏好并找到适合的消费组合。公共产品供求均衡的形成不再受限于个人的偏好是否可以被观察到，因为用脚投票既能使居民显示其偏好，又能满足其多样化的偏好。第二，财政分权中政府间的财政竞争提高了公共产品供给的效率。在蒂博模型中，居民就像购买商品的消费者，他们的自由选择可以最大限度地满足自己偏好的公共产品并为此纳税，从而解决了公共产品供给与公共支出融资的问题，实现了公共资源的均衡配置。　　蒂博模型说明政府层级对公共产品供给具有显著影响，由地方政府分散提供公共产品不仅可行而且有效，因为用脚投票的结果是具有相同偏好的居民聚集到了同一辖区内，实现了公共资源的最优配置。此外，居民的迁徙也向辖区政府发出了取舍的信号，尽管任何一个地方政府因为公共服务低效而失去所有居民的信任的可能性微乎其微，但这种类似市场竞争的机制将促使各辖区政府采用各种财政手段，竭力提供最佳的公共支出与税负的组合，以避免那些具有较高税收负担能力的居民和掌握经济发展所需资本的投资者离开，从而吸引发展本地经济所需的各种资源。该模型为财政分权和财政竞争提供了坚实的理论基础。此后，大量关于财政分权和财政竞争的文献涌现出来。　　2.对蒂博模型的拓展　　(1)信息经济学的解释　　信息经济学一般是从信息的完备程度和激励约束角度，对财政分权有助于提高公共资源配置效率的观点予以阐释。　　美国经济学家施蒂格勒(George Stigler)认为，与中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解辖区内选民的效用和需求。同时，在一个国家内，不同的人们有权对不同数量和种类的公共产品进行投票选择。人们在某一区域工作和居住，接受当地政府的管辖，是因为当地政府提供的公共服务与税收组合符合自己效用最大化的目标。从长期来看，用脚投票将使整个社会的福利最大化。　　美国学者特里希(Richard W. Tresch)从信息不完备和不确定性的角度，提出了偏好误识理论，质疑中央政府对社会福利函数的了解，以此论证财政分权的合理性。他假定某一个社会提供的公共产品只会让一部分人受益，人们在经济活动中并不具有完全和确定的信息，而且总体上人们是风险回避型的。在不完全信息条件下，中央政府在提供公共产品的过程中失误的可能性很大，地方政府相对于中央政府更了解本地居民的消费偏好。厌恶风险的居民更倾向于让地方政府来提供这些公共产品。随着信息经济学的发展，人们对政府决策所面临的不确定性和信息约束有了更深刻的认识，可以说各级政府间的财政分工正是人们弥补中央政府在复杂性和不确定性面前理解力和计算力不足的必然选择。　　诺贝尔经济学奖得主哈耶克(Friedrich Hayek)的有关论述，有助于从认识论的角度来理解财政分权。任何人都不可能获得所有关于其他人需求的完备知识，在某些特定的问题上，最终的判断只能依靠个人的自由选择，所以不能依靠一个集权的中央政府来处理社会经济事务，必须把决策权赋予那些最熟悉特定情况的行为人。这些分析为财政分权提供了认识论基础。　　(2)奥茨(Wallace E. Oates)的分权定理　　从居民偏好的表达途径来看，财政分权有着明显的优势。如果一个国家只由中央政府提供公共产品，那么满足居民需求偏好的途径只有直接民主制或代议制，也就是用手投票。而在中央政府和地方政府分工提供公共产品的条件下，满足居民需求偏好的途径除了以手投票的政治途径之外，还有用脚投票的自由选择方式。此时的地方政府不仅需要争取选民的政治选票以继续执政，而且，还需要争取居民的货币选票，以缓解地方政府本身存在和运转的压力。因此，地方政府比中央政府具有更大的改善公共服务的积极性。　　奥茨比较了由中央政府集中供应和地方政府分散供应公共产品的效率，提出了分权定理。他得出的结论是：中央政府只应提供具有广泛偏好的相同的公共产品。如果人口的异质性很强，需求偏好的差异性很大，那么地方政府在公共产品供给上的效率优势就更加明显。　　(3)埃克斯坦(Peter Echesten)的受益分权原则　　美国学者埃克斯坦提出了受益分权原则。他认为应当根据公共产品的受益范围，有效地划分各级政府的职能，并以此作为分配财权的依据。因此，那些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供，一些虽然只有利于某一阶层或某些人，但对全社会和国家的发展至关重要的公共产品也应由中央政府提供，如对适龄儿童的义务教育、对特困地区和受灾地区的专项补助等。但是，为了维护局部利益，地方政府也应具有一定的职权和财力。二、财政分权与政府规模 （科教作文网http://zw.nseAc.com）
　　以上分析使我们看到了财政分权对于提高公共资源配置效率的积极意义，但是，如果财政分权本身并没有提高公共资源的配置效率，那么还有必要进行财政分权吗？关于这些问题的研究可以使我们更加全面地认识财政分权现象。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):