费改税基本思路与配套改革(3)
2016-07-19 01:16
导读：费改税建议方案框架 国家税务总局科研所课题组的专家们提出以下建议方案框架。费改税的指导思想和原则：（1）并设结合，以并为主，以设为辅，即能
“费改税”建议方案框架
国家税务总局科研所课题组的专家们提出以下建议方案框架。“费改税”的指导思想和原则：（1）并设结合，以并为主，以设为辅，即能将收费并入现行税种的，不开征新税种，确有必要的设立新税种。（2）扩大税基，保持总体负担不增加。（3）本着简化和优化税制、体现效率和公平的原则，进一步完善和实现“费改税”，预防增设新税又减少不了收费，或者是旧费复归或新费出台的现象发生。（4）兼顾中央和地方的利益分配，既保证中央政府的宏观调控，又不地方事业的正常。（5）把“费改税”与规范收费结合起来，对暂时改不了税的收费项目，要进行规范，防止其对“费改税”项目的冲击。（6）把“费改税”同规范政府行为结合起来，以减轻地方政府行为对“费改税”工作的阻力。（7）费税改革要与立法相结合，以减轻“费改税”的压力和难度。（8）费税改革要同规范预算管理相结合，以防止增了税、费未减的现象发生。（9） 费税改革一定要本着、审慎的原则进行，切忌一刀切或一哄而上。（10）既要有利于完善现行税制，又要积极稳妥，先易后难，分步实施。
“费改税”应具备的条件。由于费税并存且并重的状况已存在多年，其绝大部分收费均已各有专项用途。因此，在情况下，把所有收费立即取消并全部改成税，不但难度很大，而且也不可行。因此，只能在深入调查的基础上，把那些确已具备税收条件的收费改成税收。因为税和费毕竟具有各自的职能范围和特点。课题组通过调查和广泛征求各方面的意见认为，适合“费改税”的收费项目必须具备下述特征 ：（1）收费项目没有明显的利益补偿性，收费者与付费者之间不存在直接的利益交换关系，即使具有某种利益补偿性，但不局限于特定的付费者，而是覆盖整体、全面 。（2） 征收范围较广，至少要覆盖一省范围以及具有众多的缴纳单位和个人，便于 体现公平原则。（3）有一套较为规范的征收办法，便于征管和操作。（4）“费改税”项目具有长期稳定的收入来源且规模较大。（5）有规范的调整各级政府利益关系的办法，不会过大影响原来的财力分配格局。
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费改税方案框架和总体设想。
调查结果表明，目前“费改税”工作存在着“四难”：一是难定（定位改什么）；二是难改（怎么改）；三是难管（改后征管难度大） ；四是难分（利益关系难分）。因此，要想在一个短的时间内完成“费改税”工作，并把方方面面的利益关系调整过来，做到既改了费，又能让各级财政职能正常运转起来，困难是可想而知的。因此，费改税工作必须在积极、稳妥的前提下，理性决策、精心设计、逐步过渡、分步实施。具体可分为近期目标和中期目标两步走。
第一步：近期目标。所谓近期目标，就是指近两年，最迟不超过2000年前的“费改税”目标。近期目标应本着有利于强化政府的宏观管理职能和理顺分配关系；有利于调动中央和地方政府两个积极性；有利于以税聚财，规范预算管理；有利于减轻和农民负担；有利于完善现行税制的原则，把那些具有税收或准税收性质，收入来源较稳定，涉及面较广，受益面较宽，收费具有连续性和持久性且无人员开支或只涉及行政管理费和基金的收费项目改为税收。具体形成共识可以作为近期改革目标的，有以下三个税种：（1）社会保障税；（2）税；（3）燃油税。
第二步：中期目标。所谓中期目标，是指“十五”计划期间或者更短一些时间内完成的费改税目标。由于费改税是一项艰巨而又复杂的系统工程，必须采取实事求是的态度，成熟一个改一个，切不可操之过急。加之费改税涉及到方方面面既得利益的调整和重组，必须协调好各地区、各部门、各单位的经济利益。这就需要我们采取更加科学的态度，不然的话，将会羁绊整个改革的进程。
因此，根据对全国的调查情况表明，可以纳入中期费改税目标的有以下10个税种：（1）将环境保护费、超标排污费等五种收费改为环境保护税；（2）将城建费、河道养护费等九种收费改为城市维护建设税；（3） 将证券市场监管费、期货市场监管费等两种收费适时开征证券交易税；（4）将棉花价格调节基金、副食品价格调节基金等五种基金改为社会福利税，或并入相关税基征税，不再设税种；（5）将农（牧 ）业税地方附加、复垦基金等八种收费并入农牧业税；（6） 将矿产资源补偿费、无线电管理费等11种收费并入资源税；（7）将电力建设基金、散装水泥专项基金等九种收费改为基础设施建设税，或建立专项投资基金，并设立《投资基金法》；（8）将外商投资土地使用费、土地管理费等四种收费并入土地使用税；（9）将城市开发收取的各种城建配套费用并入固定资产投资方向调节税；（10）将的“三提五统”收费并入农业税，或设立农（牧）业附加税。
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“费改税”基本思路
国家税务总局科研所课题组提出的“费改税”的基本思路是：根据对我国收费项目按性质分类，实现由费改税，应本着先清理、整顿，区分性质，而后逐步改税的原则。总的指导思想是分类进行：取消收费项目由费改税一部分；收费项目保留一部分降低收费标准一部分；收费改为价格一部分。实行“费改税”是近两年革的重要环节，既要扎实推进，又要处理好各方面的关系。因此，其基本设想和具体改革措施是：对于省级以下地市、县、乡等四级政府自行设立的各种收费项目应分两年全部取消，确需保留的项目，经清理后由省政府报国务院批准；行政单位的经营性收费项目应全部取消；将行政单位收取的大部分行政性规费改为税收；将事业单位收取的有偿性工本费、手续费等，实行一部分保留，一部分合并，一部分根据成本情况以不盈利或少盈利为原则降低标准；将事业单位收取的带有经营性质的收费改为价格。
具体改革意见为：1、 取消一切不合理的收费项目。既无、法规依据，又无正式行政文件的各种乱收费、乱摊派、乱集资，均在取消范围内。国家已经下文件明令取消的各种收费，应依照国务院规定，坚决取消。2、对现有的各种行政性收费，经过调查研究和综合，确实既不合法又不合理的，再列出一部分名单，应由国务院下文，明令废止。3、 应明确规定，取消地、县级以及县以下行政单位确定并收取行政性规费的权力，其项目及收费标准，一律由中央和省两级政府依照法律法规，制订具体的收费项目目录和收费标准，以及管理、监督办法。省级政府确定的收费项目必须报国务院批准。4、 对省级政府初审提出取消的基金项目，省级政府所属部门和省级以下政府或人大批准设立的基金，地方政府及其部门在国家设立的基金之外“搭车”或重复设立的基金，国家法律法规之外涉及农民负担的基金，以及1990年以后国务院下属部门自行设立的基金，原则上公布取消。
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收费膨胀的成因分析
财政部财科所副所长贾康认为，我国预算外和“制度外”收费的膨胀，有其复杂的形成原因，主要可归为如下几个方面：第一是80年代以后我国政府系统在处理堆积如山的“欠账”并启动体制改革和经济化宏大工程时所面临的巨量资金需求，不可能通过预算内筹资的骤然扩张来满足，必然迫使各级政府走多渠道筹资道路；第二是分权式改革激活了原先受压抑的部门、地方局部利益和事权财权化意识，在他们事权扩张的同时提供了通过预算外筹资扩张财权的动力和机会；第三是原体制下政府间财力分配的不规范造成政府各级次、各系统的彼此猜疑戒备，促成地方、部门尽可能扩大不纳入体制分配的资金；第四是正税的税源流失比较严重，导致预算内资金增长乏力，也促使各级政府通过非规范手段筹措预算外、制度外资金；第五是市场化过程中政府各部门、各权力环节在本位利益驱动下，通过尽量扩张可供他们掌握支配的非规范的财力，来寻求其自身福利的最大化；第六是在我国体制、市场和技术条件发生较大变化情况下必然发生的某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变中，公共产品边界模糊漂移，带来公共服务与商业性服务边界相应模糊漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，使原来就具有扩张非规范收入动机的各利益主体，借势巧立名目增加收费。
因此，在上述诸多因素综合作用下，从总体上看，我国改革开放以来经济转轨过程的一定阶段上，“收费”的膨胀具有必然性。客观地考察，前些年收费膨胀的效应也具有两重性：一方面，对于整个政府系统实施经济社会发展战略和履行优化基础结构、公共服务、社区建设等职能，提供了重要的财力来源；另一方面，也为政府行为的非规范和随意性，提供了物质条件，并以地方、部门各权力环节财力分配的各行其是，裂解了统一的政府权威，影响和阻碍中央政府全局性政策意图的贯彻和宏观调控的有效施行，降低了政府资金的使用效益，加大企业、个人负担，同时也为腐败行为 的滋长提供了土壤。
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贾康指出，随着我国经济、社会的发展和改革的深化，上述负面效应变得越来越明显，越来越成为“两个转变”的阻碍因素。时至今日，收费泛滥、政府收入非规范化的现状，已完全不能适应形势变化和建立社会主义市场经济新体制的要求。所以，我们必须积极寻求以“费改税”为重要的下一轮税费改革的可行之路。
