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有害税收竞争及其启示

2016-10-09 01:10 随着经济全球化的不断深入，主权国家之间的国际税收竞争正成为国际社会日益关注的问题，应对恶性税收竞争的冲击，已被逐步提到各国政府和经济组织的议事日程。欧盟和经合组织已分别于1997年和1998年通过了关于恶性税收竞争的报告，这两个报告的共同目标在于制定恶性税收竞争的判定标准和消除措施，从而最大程度地减少国际税收竞争的不利影响。这些举措无疑将对其成员国税收政策的制定和成员国之间的税收合作产生深远的影响。　　一、OECD有害税收竞争的提出　　OECD是发达国家之间的经济合作组织，共包括30个重要的发达国家，美国、日本、英国、加拿大等都是其成员国。20世纪80年代，美国里根政府就曾通过降低税收的手段吸引外国直接投资，后来的英国、爱尔兰等国也随即效仿，从而掀起了税收竞争的浪潮。许多发展中国家由于资金缺乏，也纷纷降低税率，以吸引外国资本。但是并非所有国家都愿意通过这种方式来吸引投资。许多高税率的发达资本主义国家如法国、德国、日本等国则表示强烈反对，认为税收竞争将导致政府财政收入的减少，从而进一步导致公共物品提供的减少。自从20世纪90年代起，OECD对各种税收优惠政策，特别是避税港的税收政策表现出了极大的关注。　　1996年5月，OECD成员国部长会议要求OECD组织制定切实有效的措施，抵制由于避税港有害的税收竞争而造成的对投资和融资决策的扭曲效应以及对侵蚀国家税基的影响。1998年，OECD公布了《有害税收竞争：一个正在出现的全球性问题》，界定了有害的税收优惠制度和避税港概念，并且提出了一些建议措施以抵制有害税收竞争。　　1、OECD确定的有害税收竞争标准　　《OECD报告》概括了有害的优惠税制有四个特点。　　（1）无税或实际税率很低。一国提供免税或仅有名义税率而实际税率却很低，本身就被视为提供非居住者进行国际避税的场所。　　（2）优惠税制限定在特定的范围之内。当一国在税收上采取所谓“环形篱笆”时，依据范围的不同可将其国内经济予以部分或全部隔离。所谓“环形篱笆”政策，是指一国为了吸引外资而制定的税收优惠政策仅允许非当地居民享受。其具体方式有二：一是明示或默示地规定居民纳税人不得利用其税收优惠政策，即指该规定仅为非居住者才能享受，是指一种“超国民待遇”；二是明示或默示地禁止从该税收优惠政策中受益的企业在其国内市场营业，即指其税收优惠规定限定为国内某一特定地区享受。　　（3）缺乏透明度。立法和行政规定缺乏透明度，不但有助于投资者避税，更助长非法活动。有些国家立法规定金融机构不得将投资者的相关信息提供给税务稽查机关，如此一来，他国即无法通过税收协定或其他双边互助协定取得相关信息。　　（4）缺乏有效的信息交换。一国为了吸引境外投资者，通常提供法律或行政帮助或其他保护措施，使得个人得以逃避税务机关的稽查，其相关资料将不能被其母国的税务机关通过相互交换而取得。　　为了确保1998年报告得到真正实施，OECD理事会对成员国政府提出了一些具体要求，并对各国的实施情况进行了检查。2000年6月26日，OECD提出了一份新的报告，认为OECD成员国中实施的47种税收竞争措施都具有潜在有害性，并且具体列出与此有关的一些机构的名字，规定这些机构的有害税收竞争措施必须在2003年4月以前消除。　　2、欧盟对待税收竞争的态度　　由于欧盟的许多成员国都是OECD成员国，因此，他们对待税收竞争的态度跟OECD相似，而且他们在1997年就通过了防止有害税收竞争的行为准则。2001年7月11日，欧盟发起了一场对国家援助进行调查的运动，矛头直指8个欧盟成员国的11项企业税收制度，可以说这场运动加剧了欧盟内部消除有害税收竞争的势头。他们首先调查那些和欧共体条约不一致的税收制度是否构成国家援助。如果构成，那么该国家援助就必须停止执行；如果国家援助已经“支付”，那么必须立即从受益人那里收回。欧盟还建议另外四个成员国立即修正其税收制度，以便与欧盟原则保持一致，否则，欧盟就可以按正规的公开程序对它们进行调查。　　二、我国政府对税收竞争采取的政策取向　　我国是发展中国家，国民经济的发展还很大程度依赖于出口和招商引资，利用税收优惠政策来吸引外商对我国进行投资，以及对出口产品给予一定程度的税收优惠和补贴是一项长期的经济政策。然而OECD对有害税收竞争的提出给我国实实在在地敲响了警钟。实际上，有害税收竞争在我国已经形成了恶性的竞争态势。各地政府为了招商引资，私开减税口子，以各种名目给予多种税收返还，分别以不同的，甚至于竞相攀比的优惠条件来争夺投资。2003年年初，位于长三角地带的部分城市在举办联合招商引资会时，不顾其区域合作背景，竞相用土地“跳楼价”来展开竞争。此类政策优惠大比拼的结果只能是“鹬蚌相争，渔翁得利”，最终导致的是国家税收的大幅度流失。另外，无序的税收优惠也容易导致经济租金，一些税收优惠对象之外的经济行为主体为了享受税收优惠待遇，有可能向有关政府部门寻租，从而产生了新一轮的社会问题，即腐败现象的滋生。这一恶性竞争的现象终于引起国内高层部门的重视。2004年年初，国家税务总局开始了对全国开发区税收优惠政策的清查工作，清查的结果表明，在全国2527个开发区中，共查出1000多家企业存在区内注册、区外经营问题，接近全部被查企业的一半。检查中还发现不符合新办企业条件的企业享受了新办企业税收优惠、扩大税收优惠适用范围、提高优惠比例、延长优惠期限、违规减免税收等问题。违规企业累计少缴税款4.3亿元。税务机关同时清理出不符合税法规定的地方违规涉税文件88份。与此同时，7月份税务总局展开了对各地减免税政策落实情况进行全面调查。 　　尽管我国目前大幅度减税没有可能，但适度减税不仅必要而且可行：一方面，经济全球化推动下税收竞争日益加剧的国际环境，对我国实施适度减税政策提出了客观要求；另一方面，当前国内经济形势正在逐渐好转，为适度减税提供了一定的经济条件；还有一点就是我国已经是WTO成员国，其经济运行规则必须与其一致，有害税收竞争的标准一旦被部分吸收进入WTO规则，我国必将面临全面改革的问题。为了本国经济的发展同时也为了人类社会的持续稳定的发展，用法律手段来控制有害税收竞争成为必要。尽管我国对于税收竞争有一定的法律作为依据（如《税收征管法》），但仍存在法律缺失的情况，执法力度不强，受行政干预的程度过多等等，这也是现今政府间税收竞争走向恶性方向的主要原因之一。故我国应尽快完善税收法制，加大执法力度，严格限制政府的行政干预行为，做到依法治税，从严治税，从源头上遏制有害税收竞争的产生。　　三、我国应对国际间有害的税收竞争的对策　　有税收征纳行为就有税收竞争，在经济全球化的前提下国际间的税收竞争更是不可避免。税收竞争固然存在有害的成分，因为它减少了全球福利并导致资源配置不当和破坏国际经济秩序。与世界各国携手应对有害的税收竞争是我国今后面临的迫切任务，当然也是国际税收研究的重点课题。　　1、顺应税收国际化趋势　　税收竞争既然是经济全球化的产物，最终解决有害的税收竞争还是要靠税收的国际化。虽然不可能使全球税收制度进行根本的改革，但随着经济全球化的进程，税制的趋同和一些世界性税种改革正缓慢向全球蔓延：从我国关税税率的逐步降低到增值税的广泛开征，以至于所得税的降低税率、拓宽税基，都无不显示着我国渐进性地向税收国际化迈进。随着我国加入WTO和资本市场逐步对外开放，我国将加快经济全球化的进程，随之税收制度与国外的依存度增强。所以，以积极主动的姿态直面税收国际化和税收竞争是我国理智的选择。　　2、站在国际税收竞争角度重新审视税收主权与协调　　在当今现实制度约束条件下，应对国际间有害的税收竞争最切实可行的措施当数国际税收协调与合作，这也是OECD国家首推方案。一方面，为加快经济全球化进程，要消除税收障碍，使资金、技术、人才、信息尽可能跨国流动，谋求在全球大市场中的有利地位；另一方面，又要坚持在税收主权的基础上加强国际税收的协调与合作，国际税收合作应是两国间税制的全方面的合作，包括税收信息的交流、税收管辖权和税率的选择以及是否采取资本流动限制等。因而，我们同时面临着维护税收主权和部分超越税收管辖权的现实选择。　　3、从中性与非中性结合的角度规范税收优惠　　客观评价我国现行的税收优惠制度，虽然税收优惠不一定都属于有害的税收竞争范围，但不能说我国的税收优惠不存在有害的税收优惠成分或者说非规范的税收优惠。如对内、外资企业存在着不同的税收优惠、过分依赖税收优惠引进外资，既不符合税收中性原则又产生了过高的超国民待遇和次国民待遇，既不利于公平竞争又不利于税收调控。因此，从税收中性出发，从2008年1月1日起统一简化内外资企业的税收优惠；从非中性出发，要保留投资环境较差的西部地区以及特殊产业诸如农林、能源、高技术等需要特殊调控的产业优惠，并且，随着产业结构的逐步调整，动态地逐步减少特殊优惠，以顺应正常的、公平的国际税收竞争需要。　　4、借鉴国际经验不断完善涉外税法和国际税法，提升我国的税收竞争力　　国际税收竞争和税收协调的现实说明，一国税制的建设与完善应该放眼国际，紧密结合世界发展的实际，使本国税制与当前日益扩大的国际经贸往来相适应，与不断发展的国际准则相适应，与更有效的参与国际竞争相适应。因此政府应加快与国际税收防盗网络的衔接，优化税制，加强税制的国际化建设，提升税收的竞争力，使我国税收制度不断透明、公平、规范，真正达到税收法治化标准。