关于我国农村公共财政体制建设问题的思考（下(2)
2016-12-14 01:18
导读：（三）着力化解乡村债务，建立化债和控债新机制 一是要认真清理核实，摸清底数，分类化解债务。对无本生利、虚列债务的采取挤水化债；对以乡村的
（三）着力化解乡村债务，建立化债和控债新机制 一是要认真清理核实，摸清底数，分类化解债务。对无本生利、虚列债务的采取挤水化债；对以乡村的名义为贷款形成的债务，根据“谁受益、谁负担”的原则，划转由企业偿还；对确系用于集体生产公益事业的合理开支，可用集体经济收入和按规定清收的村提留尾欠逐步偿还；关停的企业以拍卖闲置资产等形式偿还债务；以债权和债务互抵化解部分债务。 二是加大乡村债权清偿力度，疏通债务化解渠道。对农业税和农业特产税尾欠的，要严格依照税法规定追征，以保证基层财政收入和税法的严肃性；对村提留尾欠，则根据数额大小和农民实际承受能力，分年度、有计划地进行清收。在清偿旧债的同时，还要通过规范基层政府行为、精兵简政、强化乡村财务监督机制、建立乡村债务全程跟踪责任制等手段，防范新债发生。 当前，重要的是要采取最严格的措施，控制新债的发生。一是规范借款行为，杜绝乡镇直接介入办企业、引项目等具体的经济事务。招商引资应主要依托县级园区，不应每个乡镇都要定指标、压任务，大规模地进行；二是改进项目投资制度。政府在乡村投资举办项目或工程，除国家明确规定外，不得要求乡村提供配套资金，不再以有偿资金等方式支持乡村发展生产、生活条件；三是制定科学的政绩考核和严格的责任追究制度。自上而下清理考核指标、责任状和“一票否决”，建立切合实际的科学的激励机制。实行乡镇主要领导干部任期、离任审计制度，村主要干部任期、卸任审计制度，防止前任“政绩”变为后任的包袱和群众的负担；四是统一发放县乡干部工资。将乡镇干部工资收归县里发放，实现县乡干部待遇统一，根绝因拖欠工资而新增债务的现象。
（四）建立健全对农村基层财政的转移支付体系 1 在实现城乡统一税制的过程中，取消农业税，这减轻了农民负担，但也会随之造成政府财政收入的减少。从中央财政的角度来看，由于农业税在中央财政收入占的比重很小，减免乃至取消农业税对中央财政并无大碍。但是，从全国大部分县乡一级，尤其是欠发达的农业大省安徽省的农村公共财政来看，农业税是其收入的重要来源，加上目前农村公共财政困难的现实，需要加大中央对省和省以下相应的转移支付力度。目前中央对省的转移支付制度正在逐渐向规范化的目标靠近，亟待解决的问题是：进一步加大中央对贫穷地区的财政转移支付力度；如何完善省级财政对县的转移支付办法。1994年分税制改革的总体趋势是财力层层向上集中，基层财政财力相对越来越少。农村税费改革后，受冲击最大的恰恰还是农村公共财政，尤其是农业占主要地位的中西部省区更为突出。因此，有必要通过中央、地方事权的重新界定，扩大转移支付的范围，增加转移支付的数量，建立针对农村基层政府的转移支付框架，促进地区间的均衡发展。鉴于我国各地区差距过大和中央财政的财力有限等现实约束条件的存在，现阶段我国转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的现实优化途径。所谓的分类实施，就是把政府各项公共产品与服务，按照经济社会发展需要的轻重缓急分别设定一个初步实现均等化的先后顺序；所谓分步实现，则是把各类公共产品与服务的均等化发展过程，从初级到高级划分为若干阶段，确定一个由低向高、逐步实现最高目标的发展规划。 一是从转移支付的基本模式选择来看，先完善纵向财政平衡形式，再逐步向纵横交错的财政平衡形式转化。先采用纵向财政平衡的形式，即高一级次财政向低一级次财政进行拨款。按人均相关因素后，以县为单位，由中央或省财政通过拨款方式弥补缺口。在具体操作中，可以分情况有所侧重：东部地区由于农村相对发达，收支缺口小，可由省级、本级财政自行安排；中西部省会大城市、地级市城区也不纳入中央转移支付；中西部地区农业县和贫困县统一划入中央转移支付范围，根据因素法确定转移支付数额。继而， 随着我国分税制财政管理体制的不断完善，逐步向以纵向为主、纵横交错的财政平衡形式转变，实现县（市）间的横向转移支付，将经济发展快的地区财政收入的增量部分以一定比例补助给落后地区，这样既防止两极分化，又防止鞭打快牛。 二是从农村公共产品与服务的选择来看，首先确保农村基层政权运转、义务教育和基本生存环境这一最低标准与要求的实现。中央政府在农村税费改革中提出“三个确保”，即，确保农民负担明显减轻、不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常需要。我们认为还要加上第四个确保，即确保基本生存环境正在日趋恶化贫困地区的人畜饮水等问题。而这则必须依靠中央政府和省级政府对县乡基层政府的适量转移支付资金的支持。在此基础上，再不断提高农村公共产品与服务的水平，不断缩小其与城市之间的差距，直至最终消除城乡差别，使城乡公共产品与服务水平实现均等化。 2 完善粮食生产补贴制度。粮食补贴直补农民是一项系统的民心工程，对于增加种粮农民收入，提高农业抵御市场风险能力，有着重要的意义。但是，这项工程涉及面广，情况复杂，补贴方式及标准、范围的确定都存在着较大的操作难度，需要有一套科学、合理的。从2004年开始，根据中央的要求，在粮食主产区，实行了粮食直接补贴到农户的政策，这对于减少中间环节，保证补贴资金的专用，有着重要的作用，深得广大农民的拥护。但在实施过程中，仍然还有许多值得完善的地方： （1）资金来源问题。财政部要求，从2004年开始。用三年时间，使用于农民的直接资金占到粮食风险基金总规模的一半，这就存在一个资金来源的问题。而现行政策下，粮食风险基金几乎都用在粮食企业现有库存、粮食的储存费用和利息补贴以及粮食促销上，这方面的资金本身就存在一定的缺口。因此，靠现有的粮食风险基金包干资金直补农民，近期就会对粮食流通体制的改革，国家粮食战略储备，产生一些负面影响。因此，直补资金来源问题将成为直补改革的瓶颈。要解决这一问题，中央应给予必要的政策倾斜，重点保证用于粮食主产区。如果不能做到统筹调整和安排直补资金，国家应允许主产区通过借款解决直补资金问题。 （2）补贴资金发放方式问题。改进目前农业补贴发放方式，由基层财政部门在银行设立农民补贴、减免个人专户，将补贴款项直接拨入到农户个人补贴专户。这样做有很多好处：补贴通过财政拨入的方式直接作用于农户，中间环节少，操作程序规范、透明，不容易产生挪用、浪费等问题；补贴效率高，有利于发挥财政职能作用，强化政策约束力，排除隐蔽和人为因素造成的流失，使财政对农业的补贴和减免发放程序透明化、制度化。2003年，安徽在总结来安县、天长市粮改试点经验基础上，在全省粮食补贴方式改革试点，将原来通过流通环节对农民的间接补贴改为对农民的直接补贴。安徽省财政厅会同有关部门精心制订并实施改革方案，向农民发放粮食补贴款6.27亿元，惠及4600多万农民，受到了广大农民的普遍欢迎。
