关于我国农村公共财政体制建设问题的思考（下(3)
2016-12-14 01:18
导读：（五）要尽快实现城乡税制的统一 随着土地资源税、所得税和增殖税等税种的完善以及取消农业税后，需要按照构建公共财政框架的要求，使农民作为纳
（五）要尽快实现城乡税制的统一 随着土地资源税、所得税和增殖税等税种的完善以及取消农业税后，需要按照构建公共财政框架的要求，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位。在取消农业税后，可以将农业生产所得也纳入个人所得税的征税对象。我国农民目前的收入水平普遍偏低，绝大多数农民的收入都在个人所得税的免征额之下，而不必缴纳个人所得税，只有规模化经营、收入较高的农业生产者才承担税负。此外，我国还应考虑扩大增值税的征收范围，将农产品纳入增值税体系。这样不仅可以解决增值税抵扣链条中断所带来的征管难度大的问题，而且还有利于规范税制，还可节约征税成本。由于我国目前农业的生产规模和交易规模都普遍偏小，农业所得税和增值税的征管比较困难。这方面可以借鉴国外较为成熟的优惠措施和简化管理办法。在建立城乡统一税制的过程中，农业税负的确定，不应根据以往的农业税收水平确定，而应当农业的实际平均利润率和农民的实际平均收入水平来确定。
（六）改革现有公共产品的供给体制 农村私人产品对农村公共产品的依赖性决定了农村经济发展、农民收入的提高都有赖于农村公共产品的有效供给。为真正实现城乡统筹发展，我国农村公共产品供给体制应尽快由“依靠农民自身”转向“以政府为主”的模式。通过加快对农村公共产品的补偿性供给，来促进农村经济发展，缩小日益扩大的城乡差距。具体而言，这需要从以下几个方面着手： 1 明确中央与地方各级政府在农村公共产品供给中的职责。农村社区在我国行政区划中处于基础地位，这决定了乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性公共产品都有覆盖到农村的可能，农村公共产品具有多层次性。因此，我国农村公共产品供给体制是从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制，其中，县乡政府作为国家财政体系的基础，直接为农村社区的居民提供各类公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，也就决定了作为供给主体的各级次政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如计划生育、民兵训练、救灾救济、优抚安置、社会福利、环境保护、大型农业基础设施建设等项支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，乡镇政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出则应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围的
行政管理、社会治安和本区域内基础设施等方面的支出。 实行财权与事权的统一，明确乡镇政府工作的主要职能就是提供公共产品和公共服务，这也就是说今后乡镇政府只宜参与道路、水电、学校和农业基础设施等公益性投资，不宜再以集体所有者的名义介入收益性的投资经营活动。乡镇财政介入市场投资性活动，导致农村财政的扭曲，农村公共产品缺乏应有的资金支持。农田水利设施常年失修，道路桥梁无人问津，大型农业机械支离破碎。乡镇公共财政供给能力要由一定时期乡镇政府所提供的公共产品和公共服务的数量来决定。 2 增加各类农村公共产品的投入和供给。鉴于我国农村公共产品需求快速增长与供给不足之间的矛盾状况，在为农村社区提供必要的行政管理和社会治安等服务的同时，各级政府需要有效增加以下各类农村公共产品的供给： 一是农村的义务。长期以来，我国农村的义务教育主要是由县、乡政府以及村负责，中央和省级政府所承担的责任较少。基础教育的管理权限下放得过低，使得基础教育投资严重不足。从2001年起，实行了“以县为主”的农村义务
教育管理体制，义务教育财政分担主体重心有所上移。但在我们调查中发现，我国很大部分县级财政属于“吃饭财政”，尤其是欠发达地区的县级财政几乎近100%，各级政府对义务教育所承担的责任与财力分配之间依然很不对称。随着农村税费改革的全面推开，特别是取消农业税后农村义务教育经费投入不足的矛盾日益突出。因此，有必要对农村义务教育的管理体制和投入机制做进一步的调整和完善。应逐步建立各级政府义务教育经费分级分担的制度，明确中央、省、地（市）、县各级政府对义务教育的财政承担责任和比例，使义务教育经费投入规范化、制度化、化，确保义务教育经费投入有稳定的资金来源。同时，建立由中央财政针对经济困难的中西部地区义务教育的专项转移支付制度，确保经济困难地区的农村中小学教职工工资按时足额发放，确保农村中小学正常运转所需经费。当前中央和省财政要拨专款解决中西部地区农村中小学危房改造所需资金。 二是农村的基本医疗。我国广大农村在20世纪60年代到70年代，曾建立起从村到乡、县的，并不规范的农村免费基本医疗制度。改革开放后，随着人民公社的变更，原有的农村基本医疗体系也随之解体，享受基本医疗保障的农民从90%下降到9%左右。20世纪90年代以来，政府为改善日趋薄弱的农村卫生服务体系，出台了一些卫生政策，例如开展农村初级卫生保健、实施农村卫生“三项建设”、（“八五”期间，为了加强农村卫生工作、改善农村卫生和基层预防保健工作设施条件和服务能力，原国家计委、财政部、卫生部共同组织实施了农村卫生“三项建设”工程，即分期分批改造和建设乡镇卫生院、县防疫站、县妇幼保健站，使之达到无危房和房屋、设备、人才三配套的要求。）促进和恢复合作医疗、实施乡村卫生组织一体化管理等。但是，农村医疗卫生仍面临着投入不足、效率低下、保障缺乏、公共卫生薄弱等主要。高额的医疗费用和农村薄弱的基本医疗体系成为农村贫困的一个重要原因。农民现在是一怕遭灾，二怕生病。只要一生大病，就会倾家荡产。针对这一问题，应该增加政府对农村基本医疗体系的支持力度，在中央和地方各级政府之间合理界定责任，在城乡之间公平分配卫生资源，并建立和完善中央政府对农村基本医疗的专项转移支付制度，扶持农村基本卫生服务设施的建设，对贫困人口实施医疗救助。当前，重点做好建立新型的农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。只有建立政府、集体和农民“共同投入、共担风险”的机制，才能使国家投入的有限资金发挥出引导农民参加保障体系的作用。 三是农村基础设施。我国在农业基础设施的建设方面欠账很多，目前普遍存在着农业基础设施老化的问题。为推动农业的持续稳定，政府应逐步加大对农村基础设施的投资力度。首先，应将农村道路、供电、供水、通信等乡村公益性基础设施的投入，列入各级政府的预算支出范围，改变乡村公益性基础设施建设主要依靠向农民收费和集资来解决的现状。对于目前涉及乡镇范围的基础设施实行的“一事一议”政策不应“一刀切”，应因地制宜，要视地区、工程大小、条件不同制定具体实施政策。对于有些项目仍必须由中央和省财政全部承担投入。此外，中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等方面的建设提供资金保障。加大对农村基础设施的投资，从短期看，可以增加农民收入，扩大内需，缓解“三农”问题；从长期看，有利于增加农业生产的供给能力，将使农村经济和社会事业长久受益。 四是农业保险和农村
社会保障。入世后，农业面临的市场风险和风险将加大，农民的
就业、医疗压力也将显性化。建立以农业收入保险和农民社会保障为核心的农业支持体系，为农民生活提供有效的保障，对于农村的稳定有着特殊的重要意义。一方面，可以通过增加对农业生产亏损的补贴和税收减免、建立农业专项风险基金等办法，建立农民收入保障制度；另一方面，还应从中国农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，逐步建立起适应农民需要的医疗、养老、最低生活保障制度，以及对困难户和孤寡老人实施生活补助等制度，并循序渐进地将社会保障体系覆盖到广大农村地区。再者，建立失地农民的社会保障制度。随着发达地区的城市化和化进程的加快，农村特别是城镇周围土地被征用的数量日渐增多。据省国土资源部门统计，自1999年新《土地法》颁布实施以来，到2002年底，浙江省被征用土地达到155万亩，涉及被征地农民达到200万人左右。 五是农业信息、农业技术服务、农业技能
培训等无形的农村公共品的供给。我国传统的财政支农体系多以直接支出，如价格补贴政策和出口补贴政策等为主，而对农业科研及推广、农业信息提供、农民技术培训等无形农村公共品供给则明显不足。面对国内农产品买方市场的出现和国际市场竞争的加剧，我国政府应积极运用与WTO规则相容的支持空间，充分利用“绿箱政策”，加大对农业科研和技术推广、农产品市场信息、食品质量和安全检验、重大病虫害测报和防治等公益性服务的支出，加强对农民的技术教育和培训，以此增强农业的自我发展能力。 六是加快农村环境治理，确保农村可持续发展随着经济的发展。人们对环境的要求与日俱增。我国作为发展中的农业大国，农村的环境问题引人注目，农村的生态保护和建设，不仅关系到农民的生活、生产质量，也直接着我国社会经济能否可持续发展。我们既不能走西方发达国家曾走过的“先污染、后治理”的道路，也不能因噎废食不去发展，也不能以牺牲环境为代价谋发展，那样的发展是得不偿失的，也是短暂的。因此，各级政府应承担起环境保护的责职，把农村环境治理作为全面建设小康社会的责任来抓。各级财政每年应安排一定的财政资金，专项用于农业农村污染防治，充分发挥“四两拨千斤”的作用。在农村城镇化进程中，尤其要加大对农村生活垃圾、生活污水处理等环境基础设施建设的财政补助和贴息。 3 改革农村公共产品供给决策程序。传统的农村公共产品供给决策程序是“自上而下”的，这使农村公共产品的供求出现结构失衡的现象。在建设农村公共财政体制的过程中，推进村基层民主制度建设，建立农村公共产品的需求表达机制，将农村公共产品供给决策程序由“自上而下”转变为“自下而上”是非常重要的。这要求做到两点：一是完善农村社区领导人的产生办法。村级领导人和乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排。由于有选举约束，他们能够真正对本地选民负责，对社区负责，把自己的政绩做给本地选民看，把增进本地选民的利益放在首位；二是建立起农村社区公共资源使用的监督制度。实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，增加公共资源使用的透明度，定期向村民公布收支情况。 4 实现农村公共产品供给制度的创新。根据公共财政，很多具有准公共产品性质的农村公共产品可以采用政府与市场（私人）混合的方式提供。在政府财力有限的条件下可提供有效的制度安排，动员社会资源进行农村公共产品的供给，建立起以财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给体制。比如由政府和私人通过谈判的方式联合供给公共产品，这种公共产品通常可以通过清晰界定产权赋予私人部分收益权，本着“谁投资，谁受益”的原则，充分调动私人投资农村公共产品的积极性。发挥财政资金的导向作用，吸引更多的民间资金投向农村公共建设提供公共产品、弥补市场缺陷是政府的主要职能。根据农村公共产品的性质，在农村公共产品的供应中，财政不能全部承担，也无力全部承担，应更多地发挥民间资金的作用，加快农村公共财政的建设。 一是财政要避免大包大揽。农村的公共建设滞后，公共产品短缺是长期形成的，改变农村的面貌是个长期的过程，需要大量的投资。因此，在农村公共建设中，财政只能是发挥杠杆和导向作用，引导更多的社会资金投资农村的公共建设，尽量避免大包大揽。 二是取消行业限制，为民间资金投资农村公共建设创造条件。民间资金大量闲置的一个重要原因是民间投资渠道狭窄，投资品稀缺。因此，要降低准入门槛，简化审批手续，完善法律法规建设，切实保障投资者的合法权益。制定一些吸引民间投资的办法、程序、规定，引导民间投资。尤其对那些有经济效益和社会效益的农村公共投资，应优先鼓励民间投资，这既为农村公共建设开辟了资金来源，也为民间资金提供了投资渠道，实现互利互惠的“双赢”目标。 三是制定政策，鼓励民间投资，形成多元化的投资新机制。为了提高民间资金对农村公共投资的吸引力，需要通过发挥财政支持的导向功能，建立投资的激励机制。一要调整和优化财政支出结构，强化农村基础性投入，为民间投资主体增加对农村公共投资提供示范作用。二要政府在税收、补贴、贴息等方面对民间投资给予优惠和鼓励，以吸引民间资金投向农村。三要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大民间办项目的补助。逐步建立国家、集体、个人，内资和外资，政府资金和民间资金相结合的多元化的投入新机制。 四是融资方式的创新。如发行农村基础建设彩票，扩大农村基础设施建设基金。实践证明发现彩票是一种“公益事业社会办”的好办法；PPP融资方式，即公共部门和私人合作模式。这种方式适用于大型的、一次性项目，如道路、学校、卫生、水资源等使用费用低和资金回报率低的设施。 总之，目前在全面建设小康社会的新形势下，公共财政应重点向农村倾斜和延伸，为农村提供更多的公共产品，更好的公共服务，形成以工补农、以城带乡的格局。
