中国财政体制的目标定位与改革思路(3)
2017-01-22 01:09
导读：（四）加快支出管理制度改革与创新，推进建立公共财政体制 1994年的财政体制改革已搭起了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架。但这一框架主
（四）加快支出管理制度改革与创新，推进建立公共财政体制 1994年的财政体制改革已搭起了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架。但这一框架主要着眼于收入划分及其管理，而财政支出管理改革相对滞后，已成为完整规范的财政体制的最大瓶颈。亟需从以下几方面推进支出管理制度的改革。 1.实行国库集中收付制度。建立国库集中收付制度是建立我国、规范的预算管理制度的重要基础。国库集中收付制度，就是由政府财政（国库）部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入财政专户管理的预算外收入进行集中收纳管理；同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一处理的制度。在这种制度下，各种政府性收入将不再通过中间环节，而是直接缴入国库账户；财政部门对各部门、各单位的经费不再按期预拨，各部门和单位根据自身履行职能的需要，在预算确定的范围内购买商品和劳务，但付款过程由国库集中处理。将现行的国库分散收付制度改为集中收付制度，要相应取消各部门和单位在银行设立的收支账户，改变财政部门向各部门和单位按期拨付预算资金的做法，所有财政性支出均通过国库单一账户集中收付。同时要改革现行国库管理体制，国库管理部门在办理支付的过程中，直接对各部门和单位的支出实行全程监督。有效地发挥财政的国库管理职能。 2.进一步完善部门预算制度。部门预算是反映政府部门收支活动的预算，是建设我国公共财政框架中公共预算管理制度的重要组成部分。推进部门预算制度改革需要从以下几方面入手：（1）加快部门预算的制度建设。现行《预算法》的部分内容已不适应部门预算改革的要求，应加以修订。一是明确预算编制的时间和阶段，将预算周期定为一年，分为财政部门制定和下发建议框架、部门上报本部门预算草案、财政部门汇总审核并与部门及社会各方面磋商和论证、财政部门形成预算草案并由政府上报人代会讨论等几个阶段。二是明确预算草案按照部门编制，规范各部门在预算编制和执行中的职能和地位。三是明确部门预算的编制依据，即以国家经济建设、政权建设的中心工作为支出重点，以相关定额为标准，制定部门、单位预算。四是明确编制范围，将预算外资金明确纳入政府预算管理范围，保证部门预算内容的完整性。其他法规和制度的修订应以《预算法》为依据，内容上要服从于《预算法》。（2）改革现行的预算拨款体制，将预算分配权集中于财政部门。要从强化政府预算法治化入手，改变目前多部门参与政府预算分配的状况，在编制部门预算时，集预算分配权于财政一身。比如，对于“基本建设支出”，应取消财政每年给国家计委切块安排资金的做法，统一实行项目管理。国家计委的工作重点应是按照国家政权建设，经济建设和各部门事业的需要，统筹规划各部门、单位的基本建设项目，提出项目概算，并进行可行性论证。预算部门和单位按照统一要求，报送细化了的项目预算。财政部门对各项目预算进行分项核定，并将其列入部门预算。其他有预算分配权的部门同样应以制定政策、统筹规划、提出初步建议为主要职能，支持部门预算改革。（3）延长预算编制时间，改革预算编制方法。目前我们在编制部门预算的过程中，各部门基本上没有与财政部门磋商的余地和时间。建议今后将预算编制、审批周期定在一年左右，以加强各部门与财政部门的沟通。另外在编制部门预算时应该采用零基预算、绩效预算等编制方法，以保证预算的质量。经常性费用中属定员定额部分能够确定的支出和项目预算支出，主要采用零基法，同时确定支出项目要有明细表和确定依据。项目预算支出实行绩效预算，应有科学合理的指标评价体系，确保有限的预算资金用在最有价值的项目和用途上。（4）对现行预算支出科目进行调整。为适应部门预算的改革，还应把按部门分类和按功能分类结合起来，对预算支出科目进行相应的调整。部门分类主要明确资金管理责任者，功能分类主要反映政府支出的经济性质，明确支出如何使用。可以考虑采用下列设置方式：一级预算支出科目按部门设置，二级预算支出科目按支出性质设置，再根据实际工作的需要设置三级预算支出科目。这样可以清晰地反映出预算支出在各个部门的分布，便于财政部门对预算执行情况进行宏观调控和监督检查，更加有效地贯彻实施财政政策。 3.引入市场机制，全面推行政府采购制度。政府采购制度实行以来，取得了很大的成效（预算资金节约率10％以上），也出现了许多，这就要求我们大胆借鉴国外政府采购的与方法，进一步发展和完善我国的政府采购制度，（1）尽快制定相关法律法规，完善适合我国国情的政府采购法律体系。尽管我国的《政府采购法》已于2003年1月1日开始执行，但是，政府采购并不是一部《政府采购法》就可以完全规范的，因此，要加快制定包括政府采购合同的特殊条款、政府采购标准范本、供应商和中介机构准入政府采购市场资格、采购人行为准则、政府采购行政诉讼的受理程序等在内的一系列涉及政府采购的法律法规，形成一个完备的法律体系，变无序为有法可依。（2）改变现行分散的国库拨款制度，逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付。我国现行的财务管理体制还是层层分散指标，预算拨款层层下拨的国库管理制度，这种国库管理制度不适应政府采购的发展需要。可以说，实行政府统一采购的前提条件之一，就是实行账款分离的国库集中支付制。这样，财政部门可以不再简单地按预算拨付经费，而是允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商拨付货款。由于采取直接付款形式，财政就能对政府部门和公共部门的商品和服务的采购行为实行有效的监督，保证财政对预算资金的流量和流向的控制，并提高其使用效益，最大限度地避免采购中的不公平交易和腐败现象。（3）建立并完善政府采购的监督管理机制。监督管理体制的建立和健全，首先体现在政府采购信息的公开性方面。要研究开发政府采购系统，规范政府采购信息统计和公布方面的制度，使政府采购的统计信息具有透明性、公开性、可备查性。 其次，财政部门和采购机关要严格按照相关法律法规规定建立严格的工作制度，形成各负其责、相互制约、相互监督的工作关系，实现对政府采购工作的有效监督。最后，可以考虑构筑人大监督、行政监督、司法监督和社会监督连为一体的政府采购监督管理体系。
