完善我国税收立法体制的思考(2)
2017-01-26 01:06
导读：屠宰税筵席税下放给地方管理的通知》（国发［1994］7号）规定：屠宰税和筵席税由省级人民政府自行决定征收或者停征，如继续征收，省级人民政府可根
屠宰税筵席税下放给地方管理的通知》（国发［1994］7号）规定：屠宰税和筵席税由省级人民政府自行决定征收或者停征，如继续征收，省级人民政府可根据国务院制定的两个税种的条例，制定具体征收办法，并报国务院备案。这3项规定构成了我国现行中央与地方税收立法权划分制度的基本框架。此外，根据我国有关税收法规条例的规定，我国省级地方政府不同程度地享有和行使着税收立法权。
（四）我国地方的税收立法权。
尽管1994年的税制改革在中央和地方之间触及了税收立法权的分配，但地方并没有享有真正意义上的独立的税收立法权。筵席税、屠宰税两个税种的管理权虽已基本下放给地方，但由于这两个税种的性质所限，并没有给地方带来多少实际利益。地方虽然享有制定某些地方税种实施细则的权力，但中央并未授予地方对这些税种的基本税制要素享有调整变动的权力。即便对营业税、资源税等税种的税制要素有调整变动的权力，也非常有限。因此，实行分税制改革后，尽管地方也拥有一定的独立税权，但税收立法权仍然高度集中于中央，总体上说我国税收立法体制仍然属于中央集权型体制。
地方税收立法权的不足和缺位给地方经济的发展和中央地方关系的协调带来不利影响：（l）地方政府通过非规范途径寻求对这种税收立法体制的突破。现在地方利用立法收费的现象层出不穷，虽无权决定开征税种，但却变相地开征了收入规模庞大、名目繁多、具有税收性质的收费和基金，侵蚀税制，挤占税源，导致税费不分；还有一些地区为了促进本区经济发展，擅自出台了各种减免税措施。从税收减免法定原则的意义讲，他们已经行使着税收立法权。从一年一度的税收执法检查情况来看，地方越权减免、包税或变相包税、擅自先征后返等问题较为突出。所有这些都破坏了税制的统一，影响了税收事业的可持续发展。（2）不利于理顺中央与地方的税收关系。税权高度集中的税收立法体制已经很难适应各地经济发展的客观需要，影响地方政府加强税收征管、利用税收手段调控区域经济发展的积极性，不利于各地建立和形成符合当地实际的科学完整的地方税体系，真正巩固和扩大分税制改革的成果。
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二、合理分权，改革和完善我国税收立法体制
（一）整体立法体制的完善是推进我国税收
立法体制的前提条件。
1．完善宪法。作为根本大法，宪法必须对国家立法权、行政立法权、地方立法权和授权立法权等不同种类的立法权予以明确，规定它们分别由何种性质以及何种级别的国家机关所享有，而且必须对上述性质立法权的、范围予以明确，条文不能太原则化。例如：科威特宪法规定：非有规定，一般不得征收新税、修改或废除旧税。美国、日本、法国等国宪法中也有类似的规定，它是税收法定主义原则在宪法中的体现。我国现有宪法在这方面缺乏明确的规定，未来在宪法修正时应当充分考虑这一点。（2）制定立法法。对于宪法赋予立法权限的国家机关，要通过制定立法，采取列举与限制的方式使其立法权限范围明确化、具体化，并对其立法程序做出严密规定。当前我国中央与地方税收立法权划分格局是国务院以发布行政决定的方式加以明确的，并不是由全国人民代表大会及其常委会立法确定，这种由行政机关来划分税收立法权的做法，与多数国家根据民主宪政原则在宪法或税收基本法中规定税收立法权的划分制度的做法不一致，不符合法治原则和精神。（3）尽快制定税收基本法。我国尚
没有税收基本法，有关税收立法权限、立法程序等方面的内容散见于各单行法律法规中，对各种税收立法权限及其程序（包括全国人大及其常委会对国务院的授权立法）没有系统、明确的法律规定，也没有相应的监督机制，导致不同层次的立法机关及不同职能的部门间制订的税收法律规范常常存在矛盾和冲突，而且税收立法随意性较大，甚至出现了个别税法以明传电报的形式发布的情况。不仅了税收立法的质量，而且破坏了税法的权威性和严肃性，必须尽快制定税收基本法，建立一套完善的制度规范，对各级、各类具有税收立法权的国家机关的权限、程序及其监督等予以明确。
