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完善我国税收立法体制的思考(3)

2017-01-26 01:06

我国的税法形式体系应该是在宪法的统帅下，以税收基本法为主线，相应地制定税收实体法、程序法等、以下图表示：


（二）税收法律主义是改革和完善我国税收立法体制的基本原则。

税收法律主义是现代税法的重要原则，主要包括三方面内容：（1）税收法定主义。1689年美国的《权利法案》确定税收由议会控制，“没有代表则无税”（No taxation without representation），如无以国民代表议会制定的法律为依据，则不得课税。它要求课税要素（纳税主体、税率、纳税、应税事项）的全部内容都必须由立法机关颁行的法律明定。换言之，欠缺法律明确授权的行政规章或与法律相抵触的行政法令或地方法规无效。在这方面需要特别指出的是委任立法（即授权立法）。现代委任立法不断增加，许多国家都对税收实行一定范围的委任立法，给税收法律主义带来一定的冲击。不过，现代国家在税收的委任立法方面还是非常谨慎，一般情况下是不允许无限制的委任（即空白委托），只能局限于具体、个别的委任，而这都必须在法律上明定。基于立法权保留的机理，通常认为有限的委任立法并不构成与税收法律主义的冲突；（2）征税要素明确主义。凡构成课税要素部分的规定必须明确无误，不致因歧义而使纳税人产生误解。如果课税要素规定不明确，就可能使行政机构滥用税法解释权，影响纳税人对税法的合理预期以及损害纳税人的合法权益，最终违背税收法律主义原则。但是，在税法制定时有一种情况比较特殊：有时受各方面条件限制，从立法技术的角度不得不使用一些不确定概念，这些不确定概念的使用是否与课税要素明确主义相冲突，各界尚有争论。但一般认为，出于社会复杂性考虑而不得不使用的不确

定法律概念，应当可以容忍，并视为不与税收法律主义原则相抵触。（3）禁止溯及既往和类推适用原则。法律制度一般是适用将来的，税法也如此。溯及既往的条款将会破坏人民生活的安定性和可预测性，类推适用一方面将削弱税收负担的公平效果，另一方面也有可能导致税务机关以此为由而超越税法规定的课税界限，都违反了税收法律主义。我国新颁布实施的《中华人民共和国税收征收管理法》第3条规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。

（三）统筹规划，适度分权，合理划分中央与地方税收立法权限。

我国高度集权型的税收立法体制给我国税收事业，乃至国民经济和社会带来许多不利影响。划分中央和地方的税收立法权，赋予地方更多的税收立法权是进一步推进我国各项改革事业的迫切需要。（l）建立公共财政体系的需要。我国“十五”规划明确提出，要逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架，各级政府的一个基本责任就是提供相应层次的公共产品，并为此寻求财力保证。我们知道，公共财政就是市场经济财政，它的基础在于法制，其一切收支活动都要纳入法制规范的范围。如果没有税收立法权限的划分与确定，建立公共财政体系无从谈起。（2）适应我国地方经济发展的需要。政府征税也是政府配置资源的一种方式，税收立法权实质上就是一种特殊的资源配置决策权。目前，我国地区间社会经济发展水平很不平衡，如果赋予地方更大的税收立法权，地方政府可以根据辖区经济税源发展和地方公共产品供求的具体情况，通过地方税收立法，因地制宜地开辟财源，建立完整的地方税体系；同时可以充分发挥税收对经济的调节与控制作用，优化区域资源配置，满足地方公共产品需求，进而更好地促进地方经济的发展。

我国中央和地方的税收立法权的划分，必须在积极吸收国外有益经验的基础上，综合考虑多方面的因素，寻求真正符合我国国情的有效的税收立法权划分模式。至少要重点考虑下面四个方面的因素：（l）、社会条件。我国幅员辽阔，各地自然条件及社会条件都存在程度不等的差异，税源状况和居民对公共产品的需求各不相同。因此，划分中央和地方税收立法权首先要有利于调动各级政府的积极性，提高资源配置效率。（2）经济发展阶段和水平。我国是发展家，一方面，我国的经济发展水平总体上还比较落后，正在努力实现经济赶超战略，这就需要充分发挥中央政府的组织、协调职能，优化全国性的资源配置，提高经济的整体效率；另一方面，我国正在建设社会主义市场经济体制，体制转轨需要一个较长过程，需要在中央的统一部署领导下稳妥推进。这些都在一定程度上产生了对中央集权的需求，划分中央和地方税收立法权时必须考虑这个因素。（3）区域经济发展战略。我国区域经济发展水平存在东、中、西部差异格局，为了加快中西部地区的经济发展，我国正在大力推进西部大开发战略，这就要求中央政府集中较多的财力，加大对落后地区的转移支付力度，这也会促使中央加强对税收立法权的集权。（4）经济制度。我国是单一制国家，上以中央集权为主，单一制的政体组织形式要求对税收立法权进行中央集权，长期以来形成的中央集权的传统也使人们在观念上形成了中央集权的倾向；另外一方面，社会主义市场经济体制的本质特征要求中央政府充分发挥宏观经济调控作用。以上这些因素都是我们在寻求税收立法权集与分的平衡点时必须充分考虑的。