非税收入规范化管理研究(2)
2017-03-12 01:02
导读：（二） 原因分析 体制转轨是我国非税收入膨胀的大背景。非税收入（尤其是预算外非税收入）的产生以是以统收统支财政管理体制的打破为背景，其发展
（二） 原因分析 体制转轨是我国非税收入膨胀的大背景。非税收入（尤其是预算外非税收入）的产生以是以统收统支财政管理体制的打破为背景，其发展则以体制转型时期各类经济主体释放其长期受到抑制的自主性与创造性的强烈需求为依托，其无序膨胀则是以转轨时期监督和约束机制薄弱为基本条件。 在转轨过程中我国政府收入来源渠道多元化、非税收入迅速增长的原因相当复杂，其中既有体制性因素，也有非体制性压力。归纳起来，成因主要有以下几点： 第一，分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原先受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权。改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门促进发展的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。与此同时，政府各部门也强化了自己的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时，相应大大降低了自己的资金分配能力。一方面，由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均、“鞭打快牛”，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走“自力更生”的道路，扩张预算外资金和非预算外资金，走非规范之路来落实资金以履行职能（职能合理与否姑且不论）。另一方面，由于各部门并不愿仅通过政策的制定、调整权来树立自己的威望，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位，因此，各部门的预算外资金和非预算外资金也快速膨胀。事权趋向于演变为财权，财权反过来又支撑事权扩大。 第二，各级政府间彼此戒备，尽可能扩大不纳入体制约束的资金。转轨时期，我国先后进行过四次较大的财政体制改革（1980、1985、1988、1994年），每次改革的目的都包括规范政府间财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到，改革效应是递增的，初始目的的实现程度逐步加深，但也必须承认，各级政府间的彼此戒备和算计从未消除。其根源在于，“一级政府、一级事权”规则的存在势必促使各级政府维护本级利益并尽可能扩张收入，而已有的制度规范远不足以保证上下双方利益边界的清晰和稳定。在确定政府间财力分配时，决策中往往是上级说了算，下级只能提建议，并没有实际决策权。这样，下级政府干脆就把资金划到预算外乃至制度外。正是因为政府之间的资金分配尚未走入法治化和客观、公正、合理的道路，各级政府尽可能通过扩张预算外收入和非预算收入来不断加大自己的可支配财力。当然，这种情况在经历了1994年比较彻底、具有突破性的财税改革之后，已有所改变。 第三，“正税”的税源流失较严重，导致预算内资金增长乏力，迫使各级政府通过非规范之策筹措预算外、体制外资金。我国的名义税率始终远远高于实际税率，各种纳税主体都在通过多种办法规避税收，税收征管机构依法治税水平和努力程度也低于合理标准，因而偷漏税和越权、滥行减免税普遍存在，预算内收入难以随经济发展同步增长。这也使各部门、地方政府倾向于通过收费和自主政策来筹措所需资金来缓解收支矛盾。 第四，政府系统各部门、各权利环节在本位利益驱动下，通过扩张可供他们掌握支配的预算外收入和非预算收入，来寻求其福利最大化。在市场经济大潮冲击下，政府系统及财政供养的事业单位几度出现“创收”高潮，其方式手段五花八门，除创办出来的经济实体要以种种方式对政府部门的权力环节上交部分收入之外（这种情况即使在名义上双方“脱钩”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各种“费”，以“办公（办案、办事等）需要”为名索要钱物，等等。所有这些政府系统创收而来的收入，一部分归入预算外，另外相当可观的一部分，曾归入“制度外”。在非税收入在部门、单位收支挂钩的情况下，利益驱动尤甚。收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除10%一30%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。近年在推行“收支两条线”改革之后，还有不少暗中的“挂钩”关系。这种收支挂钩的收费体制，使收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关，这是收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不堪重负的重要动因。 第五，在我国经济转轨变型时期市场、技术和体制诸条件发生较大变化的情况下，必然发生某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变，使公共产品边界模糊漂移，进而公共服务与商业性服务边界相应模糊漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，于是原本就具有扩张非规范收入动机的政府部门及权力环节，更借势巧立名目增加收费，扩张这类收入。 第六，根据现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省级两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门；征收标准以物价部门为主会同财政部门；涉及到农民利益的重点收费项目需报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意；政府基金则由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中还赋予了地方政府审批附加费、建设费的职权。这种相互交叉、多头控制的运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多：一是把收费项目和标准管理分开，收费管理和政府性基金分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费和事业性收费按同一原则进行调控，不利于区别对待加以合理化；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同，认识和处理问题的出发点存在差异，加之法律约束乏力，导致一些在中央得不到审批的收费项目就分散到地方审批，在一个部门得不到批准就转移到另一个部门审批，以某种名目得不到批准就换个名目审批，因而成为导致非税收入无序扩张的一种体制性因素。 第七，政出多门竞相收费的机制，与行政体制改革的长期滞后有关。政府行使职能上“缺位”与“越位”并存，政府与市场得分工界定模糊不清，各级政府的事权划而不清，界而不定，政府部门之间职责交叉严重。因而在体制转轨和政府职能转换的过程中，每次体制变革都容易衍生出一些靠收费“吃饭”的部门，行政机构陷入精简——膨胀——再精简——再膨胀的恶性循环之中。预算内财力无法满足政府规模庞大的日益增长的开支需要，于是非规范的非税收入就成了支撑政府运转的一种选择。 第八，国家某些重大基本建设项目预留资金缺口是某些收费和基金等非税收入项目出台的重要原因。大规模的基础设施和重大工程建设需要巨大的资金投入，政府财力在这种巨大的资金需求面前往往不足，而这些重大的、经济社会发展全局的、战略性工程的开工建设又时不待我，这种建设资金缺口就往往通过开征新的基金或收费等非税收入的方式来弥补。例如，为支持三峡工程建设，国务院决定自1992年开始在全国电网就按0.3 分／度的标准征收三峡工程建设基金（扶贫地区及农业排灌用电除外），1994年起征收标准改为0.4 分／度，1996年起，在原征收基金的基础上，对三峡工程直接受益地区及经济发达地区，将征收标准提高到0.7 分／度。截止1995年底，三峡建设基金为工程提供的建设资金占整个工程建设资金总需量的一半左右，成为三峡工程建设最主要的资金来源。“南水北调”工程中，中央财政（包括国债资金）直接投入也只占总投入的20％左右，40％通过银行贷款筹集，余下的部分则要通过水费加价征收“南水北调工程基金”来补充 . 第九，诸多法律法规本身所规定的非税收入项目过多、过杂。例如我国的《土地管理法》就规定了土地使用权出让金、新菜地开发建设基金、土地补偿费、安置补偿费、耕地开垦费、土地复垦费等多项收费；《森林法》规定的有森林生态效益补偿基金、森林植被恢复费等征费项目；《教育法》规定政府有权征收教育附加费、地方教育附加费、教育费附加。此外《水法》、《矿产资源法》等诸多法律法规及其相应的实施条例或办法，在界定行政管理权时都分别明确了相应的收费或基金开设权，甚至有些由不同法律法规所规定的征收项目，由于缺乏充分的协调而出现交叉或重复。这种由关于某些特定行业和专门领域的法律法规来直接设定征收项目也是形成我国非税收入项目数量过多、规模增长迅速的原因之一。
