非税收入规范化管理研究(3)
2017-03-12 01:02
导读：三、改革我国非税收入管理的思路 （一） 分流归位 加强对非税收入的规范化管理，需要对非税收入正本清源，区别其不同项目的性质，通过清理整顿实施
三、改革我国非税收入管理的思路 （一） 分流归位 加强对非税收入的规范化管理，需要对非税收入正本清源，区别其不同项目的性质，通过清理整顿实施分类改革，采取不同的处理方式，使之“分流归位”。具体可分别考虑： 1、应取消的非税收入项目。一是某些政府部门履行管理职能而对管理对象征收的行政管理费，原则上应予以取消。因为对某项工作进行管理是政府的职能，是政府有关部门代表政府行使权力的份内之事，不应再对管理对象收取管理费。二是制度外收费，即通常所说的乱收费、乱罚款、乱摊派，应坚决予以取缔。 2、应改为税收的非税项目。某些政府性基金和附加收入，可纳入现有税种之内或开征新税。如将交通方面的养路费、交通运输管理费等合并后，统一开征燃油税，在车辆用油环节征收；将环保部门的排污（废水、废汽、废水、废渣、噪声） 费以及污水处理费等统一改为“环境保护税”；将地方用于城市建设的收费、基金、附加等合并到“城市建设维护税”之中；也可设想将教育方面的教育费附加、地方教育费附加、教育基金合并改设“教育税”；将分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保障基金与资金改为统一征收的“社会保障税”。 3、继存并加以规范的非税收入项目。实行税费改革后，继续保留的收费大体包括四类：一是政府部门向法人或居民实施特定管理和提供特殊服务所收取的各种证照收费、注册费，如企业注册登记费、护照费、婚姻证书工本费等；二是政府机关为维护国家主权而实施的收费，如海关监管手续费、外交部门的签证费等；三是政府机关或政府授权机构，按照使用者付费原则，向国有资源使用者收取的管理费，如矿产资源补偿费、城市道路占用费等；四是一些带有惩罚性质的收费（如排污费、海洋工程排污费等收费）以及罚没收入。三是各级政府为发展某项事业而设立的基金、附加，如水利建设基金等；四是国有资产收益，主要包括国有企业上缴利润、国有股权收益、国有资产变卖收入等。另外，还有少量暂不宜取消或规定征收期限未满，且难以实行“费改税”的政府性基金，如三峡工程建设基金、民航机场管理建设费等，经国务院批准后，在一定时期内可继续征收。 4、有发展前景的非税收入，具体包括国有资产经营收入、国有资产转让收入、土地转让收入、彩票发行收入（公益金）、烟酒转卖收入、特许权收入等。例如，特许权收入是个人或集团凭借政府赋予的特权在特定领域内销售商品或提供服务而取得的收入。从严格意义上讲，特许权是国家的一项行政资源，也是国家的无形资产，国家理应参与其收入分配。特许权收入包括：中央银行的铸币税收入（货币发行收入）、证券、信托和保险的特许权收入、发行有价证券和邮票的特许收入、中央电视台全国电视播放特许收入、使用国家无线电频道资源的特许收入、电信号码资源占用特许收入；特殊证照牌号拍卖收入；使用国家空中资源（航空或其他飞行）的特许收入；开采矿产资源的特许收入；经营盐业和免税商品等特许权收入；以及行政收费中的各种许可证收费收入等。目前，我国大部分特许权收入并没有开征，其中有些处于发展初期、规模小、开征条件尚未成熟，有的则是虽成熟但没有具体实施。有些涉及特许经营的业务范围较广，企业或部门自身的经营成果与特许经营收益交织在一起不容易区分。
（二） 建立和完善规范化的非税收入征收和管理体系 因循非税收入“分流归位”的改革思路，对于那些合理继存以及具有发展前景的非税收入，需要纳入综合预算管理，实现规范化的收入收缴和实施“收支两条线”管理方式。 1.强化部门预算、编制综合预算，将非税收入逐步纳入预算管理（“三而二”，后“二而一”的思路） 按照市场经济发展、政府职能调整与规范的客观要求，在近年已基本实现三大块政府财力（预算内、预算外和制度外财力）“三而二”的归并（即不允许存在制度外财力和“小金库”）之后，还要创造条件实行“二而一”的归并，即在完善市场经济体制中实现政府预算完整性，相应将“预算外资金”也予以取消。应该在不断改进和完善1994年分税分级体制的前提下，积极推进这种归并过程。今后应进一步提高对解决这一问题的认识和继续对预算外资金和制度外资金进行清理，尽快将仍处于非预算地位的资金（如某些地区的土地收益）纳入预算外，把所有预算外资金纳入财政专户。某些非预算资金还可直接转入预算内。在取消不合理收费项目的同时，对那些具有一定合理性的收费项目，要提高其法治化、规范化程度，纳入“正税”渠道，并随着“分税制”的完善，在构建地方税体系过程中给予地方立法机构适当的因地制宜的税率调整权与设税权。某些具有合理性但不宜改为税的收费，也应转为预算内的规费形式。地区、社区内的一次性集资，原则上应经过公共选择程序决定。至于某些原政府单位“企业化”之后的经营性收费，应与政府体系脱钩，转入商业性资金运作模式。全部预算外资金和非预算资金应以“综合预算”进行覆盖，全部进入财政预算管理的视野，发展统一完整、意义的政府预算。 2.继续深化“收支两条线”改革 “收支两条线”是推进非税收入规范化管理的重大改革举措，改革涉及到的利益关系错综复杂，阻力较大，需要积极稳妥推进和深化。 深化“收支两条线”管理改革牵涉到各部门的利益调整，加上很多遗留积弊很深，因此是一项复杂、难度很大的工作。随着改革推进，有两个问题比较突出：一是各部门政策外待遇相差悬殊。这一问题由来已久，情况复杂，由于直接触及部门和单位既得利益，因此调整的难度和遭遇的抵触必然很大，但对这一问题势必逐步加以规范。二是预算单位银行账户过多过乱，易于转移和隐匿资金，逃避监督，成为深化“收支两条线”改革的重要制约因素。因此，建立国库单一账户体系和财政集中收付制度，是深化“收支两条线”管理改革的重要环节和重要保证措施。 继续深化“收支两条线”改革，一是要将部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门和单位不得坐支、截留和挪用；二是部门预算要综合反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，提高预算支出的透明度；三是财政部门要合理核定分类分档支出标准，按标准足额提供经费；四是要完善账户管理，清理和规范预算单位的银行账户，保障各项预算外资金及时足额上缴财政，严防转移截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生。 此外，实行“收支两条线”后，单位的所有支出经由统一的预算安排，其财力的供给根据实际需要来核定，这样执收执罚单位没有了原来收支挂钩时候直接利益的“激励”，在法规和制度不完善、监督不严密的情况下，有可能使执收执罚单位对非税收入在征收前转移或非法、违规减免。相对税收来说，非税收入非稳定性、非普遍性和征收的灵活程度更大，从而使这种转移收入和任意减免行为变得更加容易和不易被监督。这样，非税收入部门和单位所掌握的减收和免收权就有可能转化为一种权力租金，从而诱发寻租行为与权钱交易，导致非税收入不能应收尽收。因此，实现收支两条线后，不可避免地要考虑重新设计对执收执罚单位合理、规范的激励机制，但应该是在预算内来考虑，并与监督和约束机制保持对称性。 3.扩大和完善非税收入银行代收 非税收入银行代收是贯彻实施“收支两条线”的重要形式和手段。非税收入实行银行代收管理办法的核心，就是执收单位在向缴款人收费时，与现金实行彻底分离。具体操作办法是取消执收单位的收入过渡户，执收单位只能向缴款人开票，由缴费人持票到财政指定的银行代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴入同级财政非税收入归集专户。 和完善银行代收，有助于实现非税收入征管规范化、信息化的目标；有助于从制度和管理上扭转随意占压、挪用财政性资金的现象；有利于构建财政部门、执收单位规范、高效的收费票据领购、核销管理体系；有利于遏制自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。；有利于实现主管部门和单位财务监管的管理目标。 4.严格非税收入票据管理 票据的管理是非税收入征收管理的源头，也是监督执收单位是否认真执行“收支两条线”规定的一个关键环节。加强票据管理总的原则，是要做到统一领发，统一使用，统一保管，统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。 今后加强票据管理，首先，要统一规范并扩大票据覆盖面，强化稽查工作，充分发挥票据的源头控管作用，做到“以票管费、以票促收”，监督单位收取的费款是否及时足额上缴财政专户，并制止各种乱收费行为。其次，要改变财政票据种类繁多、混乱和管理不统一的状况，减少或归并，探索设计出更加精简有效和管理严密的收入票据。在不少地方改革中出现的统一的“非税收入一般缴款书”是一种很好的模式，值得借鉴。从实际运行来看，这一模式一方面有利于减轻执收单位的收费成本和提高执收单位开票、记账、对帐的工作效率；另一方面可以通过代码标准化的管理，使票据号码进入机管理，银行代收发生的每一笔收（缴）费业务，财政计算机网络都将自动核销一个凭证号码，使收费票据自始至终处于有效的监控之下。 5.建立和完善非税收入征缴管理信息系统 从某种意义上说，财政非税收入收缴管理信息系统的建设水平，决定着非税收入能否真正实现收支两条线管理。目前，中央与地方的分成收入和地方代收中央收入，都是通过主管部门收取后再层层上缴，存在问题较多。一是由于缺乏有效的监督机制，代收部门存在缴库不及时、截留、占压和挪用中央收入的问题；二是按照很多地方的收缴分离办法，这部分收入首先要缴入同级财政专户，然后通过返还的方式返还主管部门，再由主管部门层层上缴，不仅缴库时间长，有些地方财政部门还要征收一定比例的政府调节基金；三是中央和地方重复计收入。解决这一问题的根本办法，是中央和地方共用一套非税收入收缴管理系统。但由于中央各部门以及中央和地方之间情况千差万别，系统建设难度较大，并且随着改革深化的需要，又对系统提出了更高的要求。 目前，非税收入收缴管理信息系统亟需在财政综合管理、公共信息查询、执收单位软件、全国非税收入收缴管理信息系统建设等方面进一步完善。计算机数据交换、网络技术和银行资金清算体系，为实现非税收入征缴、审核、统一监管的一体化提供了有利的技术条件支撑。要结合“金财”工程的整体部署，特别是以 “金财”工程中的收入管理系统为依托，通过银行代收和相关软件的不断完善，实现非税收入管理信息化、科学化、智能化、网络化的管理目标，控制执收单位的收入项目、标准、账户设置、票据使用等，规范执收行为，有效防止乱收费等问题的发生，并通过信息系统，对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行监管和，提高财政监管能力。 6.强化对基金专户、预算外资金财政汇缴专户的监督管理 我国非税收入在管理方式上是采取部分纳入政府预算管理，部分进入财政专户，作为预算外资金进行管理。1996年国务院颁布《关于加强预算外资金管理的决定》，将13项政府性基金纳入财政预算管理，纳入预算管理的非税收入资金所占比重不断提高，据有关部门估计，目前这部分大概占到非税收入总额的36～40％。但是，当前“专户存储”制度强制力度还不够，预算外资金进入“专户”的比例也不够高，即使是进入了“专户”，在使用时也往往只是报经财政部门进行象征性的认可，资金使用随意性仍然较大。 财政对非税收入实行专户管理，首先要对单位的银行账户进行清理，取消多头开户，确立收支专户。一个单位原则上只能开立一个收入专户，一个支出专户。收入专户除财政划解外只能收、不能支，支出专户除财政核拨支出外，只能支、不能收。通过专户管理，可以保证各项收入全额缴入财政专户，监督全部支出使用情况，提高资金使用效益。取消原对一些单位实行的预算外收入按一定比例留用、不上缴财政专户的管理办法。预算外资金财政汇缴专户的收缴清算业务，由财政部门按规定程序委托代理银行办理。每日由代理银行通过资金汇划清算系统将缴入预算外资金财政汇缴专户的资金，全部划转到预算外资金财政专户，实行零余额管理。同时，代理银行根据财政部门的规定，按照与财政部门签订的委托代理协议的要求，对收缴的收入按部门进行分账核算，并及时向执收单位及其主管部门、财政部门反馈有关信息。 7.合理整合分散的管理职能，形成牵头的专门管理机构，并加强有关方面的协调 目前，我国不少地方财政部门都陆续成立了非税收入管理处或非税收入管理局。专职机构的成立，对加强和完善非税收入的规范化管理提供了组织保障。但是在中央层次上，非税收入管理职能在机构配置上却属于一种相对分散的管理模式。具体管理方式是，行政事业性收费、政府性基金项目的设立和标准核定以及预算外资金管理政策的制定，由财政综合部门负责；收费票据的发放和监管由财政票据监管中心负责；非税收入的核算和决算由国库部门负责；非税收入收支计划由财政各归口管理司局负责编制，预算部门负责审定。这种从收入、票据管理、标准制定、预算编制和预决算到支出管理相对分离的管理模式，虽然有利于各部门相互监督和制衡，但其弊端也是比较明显的，突出的问题是管理效率大为降低，表现在：一是各个管理环节相互脱节。在财政内部，制定政策的部门对政策执行情况难以完全了解，也不清楚单位所有非税收入是否已及时足额上缴财政专户；负责非税收入核算和决算的部门对非税收入的来源不清楚，无法对其增减变化情况做出准确的分析；负责部门预算编制的部门，在核定非税收入计划时，难以衡量各执收部门上报的收入是否符合实际，容易出现执收部门虚报收入的问题。二是导致非税收入征收监缴管理职能缺位。在财政内部没有一个职能部门具有非税收入征收监缴的职能，执收部门应收不收、应缴不缴的问题得不到及时发现和解决，容易造成收入的流失。此外，没有一个部门具体负责非税收入的统计和分析，以至于最近几年的非税收入准确数据都无从取得，政府财力范围究竟有多大，缺乏一个完整、确切的反映，不利于科学决策。 因此，有必要将分散的管理职能进行合理整合，形成牵头的专职部门，并加强有关方面的协调，在管政策和立项的部门、账户管理部门、收入管理、统计部门之间形成协调机制。
