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分析：2002年我国财政政策的背景与要点

2017-04-14 01:21 财政政策是政府实施宏观调控的主要手段，也是贯彻党中央、国务院各项方针政策的基本工具和制度性保障。在财政工作中突出政策性、方向性，对充分发挥财政职能和财政政策作用，正确处理改革、与稳定的关系，促进国民和各项事业发展具有重要意义。　　实施积极财政政策的成效　　在1997年下半年，始发于泰国的东南亚危机，给全球经济带来了巨大冲击，全球贸易和经济增长明显减慢，经济也受到了严重。在当时严峻而复杂的国内国际经济环境下，中国政府审时度势，果断地调整了宏观调控策略，实行了积极财政政策和稳健货币政策。1998—2001四年的实践表明，积极财政政策是非常正确的，取得了巨大成效。　　1、扩大投资，保持了经济持续快速发展。实行积极财政政策，发行建设国债，调整税收政策，停征固定资产投资方向调节税，增加政府投资，引导民间投资，成为这一时期促进经济增长的主要因素。1998年至2001年发行长期建设国债和特种国债共5100亿元，安排国债项目8600余项，投资总规模2.6万亿元。到2001年底，已经完成投资1.9万亿元，建成了一批重要工程，增强了经济发展后劲。1998年以来，在世界经济形势严峻的情况下，我国经济能保持一枝独秀，积极财政政策功不可没。　　2、提高居民收入水平，刺激消费增长。1999年开始，财政陆续出台了一系列调整收入分配的政策措施，支持国有下岗职工基本生活费和离退休职工基本养老金按时足额发放等。1999年国家财政用于这方面的支出达540亿元。2001年，两次调高机关事业单位职工工资，合计人均工资每月增加180元。中央财政还大幅增加了对中西部地区增资的转移支付补助，建立了艰苦边远津贴制度。这些措施增加了居民收入，对刺激消费起了明显作用。1999年居民消费增长6.54%，2000年呈回升态势，增长了9.10%，2001年社会消费品零售总额达到37595亿元，比上年增长10.1%.　　3、完善出口退税政策，稳定进出口增长水平。自1998年以来，中国政府分三次提高了部分商品的出口退税率，使出口货物平均退税率达到15%.同时，中国政府还采取了完善加工贸易管理和扩大生产企业进出口经营权等一系列配套性政策措施，刺激出口增长。　　4、加强对重要产业和中西部地区的支持，促进了经济结构优化。一是通过税收减免及财政贴息等政策，支持符合产业政策方向的技术改造、高新技术产业发展；二是结合1999年开始实行的西部大开发战略，从基础设施项目建设和生态建设入手，加大了对中西部落后地区的投入。2000年对西部地区的投资高达3943亿元，增长14.4%，高于全国平均水平6.1个百分点，中部地区增长13.8%，高于全国平均水平5.5个百分点。2001年，西部开发的财政性投资继续高于上年，西部地区固定资产投资增长达19.3%，高于全国平均水平7.2个百分点。对西部大开发，国家还专门制定财政税收优惠政策，全面带动了中西部经济的发展能力。三是加大了对中西部地区的转移支付。2000年中央财政对地方增发行政事业单位人员工资和建立“三条保障线”等两项补助就达到637亿元。　　5、干了多年想干而没有能力干的大事。到2001年底，加固大江大河大湖堤防3万多公里，长江沿岸移民建镇200多万人，新增公路通车里程2.55万公里，增加铁路新线4000公里、复线1988公里。城市供水、道路、污水处理等基础设施明显改善，大规模新建和改造电网，新建国家储备粮库仓容500亿斤等。一些重要的、关系国民经济发展总体布局的大型基础设施项目如青藏铁路、西气东输、西电东送等已经开工，并取得较大的进展。　　积极财政政策在开始阶段被认为是短期政策，但是由于世界经济形势严峻，中国经济增幅回落的压力加大，这一政策在实施过程中实际上成为了中期政策。今后财政政策的方向、和力度，仍要依据世界经济和中国经济的运行态势进行适时适度的调整。　　今年财政政策的背景分析　　在2002年，中国经济发展面临的希望和挑战都更加明显，财政政策实施环境比较复杂。一方面，近几年积极财政政策的实施，为中国经济持续稳定发展，打下了一定的基础；加入世界贸易组织和申奥成功，促进国民信心指数提升，有利于刺激内需增长；经济全球化、国际化进程将加快，将有利于推进经济体制和企业微观制度的改革，经济运行中的法制化程度也将提高；农村税费改革及其相关的配套性措施，对推动农村生产力发展，启动农村市场，无疑将产生直接作用；西部大开发战略的实施，也为国民经济的发展，提供了更多的机会。世界三大经济体同时出现经济下滑，国际资金的投资热点，将更多关注经济稳定、市场广阔的中国，中国吸引外资的竞争力将加强，利用外资应该有更多的机会。这些都将为财政政策实施及其效果发挥，创造良好的宏观经济环境。　　另一方面，受美国“9.11”恐怖事件，美国打击阿富汗及印巴局势、巴以局势等因素影响，国际政治经济形势和世界和平前景存在许多不确定因素。这些又将对中国经济产生负面影响，而国内经济由于宏观经济体制与国有企业改革的滞后，使一些深层次的一时难以获得有效的解决，经济发展自主动力不足，持续快速发展的基础还不稳固，面临的形势仍然不容乐观。　　1、积极财政政策实施四年，国债投资成为社会投资的主体。国债投资项目较多，资金相对分散，低水平重复建设的现象也有所抬头。由于国债投资项目大多是中长期项目，也给以后财政年度建设性支出带来很大的增支压力。由于宏观经济体制和相关政策方面没有配套推进改革，国债投资对民间投资的带动效应还有待提高。2001年，全社会固定资产投资增长12.1%，其中国有经济投资增长达到12.8%，而集体和个体经济投资增长分别为8.1%和12.7%，个体经济投资有所提高。从投资规模上看，集体和个体投资总和仅为全社会固定资产投资的1／3（10497亿元／36898亿元）。　　2、中国加入世界贸易组织，近期内将面临巨大的挑战。从2002年开始，中国经济与世界经济的联系将更加密切，中国将从单纯提高贸易依存度转向参与国际分工，使中国企业的资源配置空间得到扩展和延伸，从向世界销售产品，转而互相提供服务。这将对中国经济发展和经济体制改革产生重要影响。但从近期来看，的挑战将大于机遇。这种挑战不仅是对行业、企业，更是对政府管理方式、管理能力的挑战。如建立和维护市场运行秩序、经济体制与企业制度的改革与接轨、参与国际分工产业的培育和发展、税收国民待遇、经济法制化等等。这些都需要政府做大量艰苦细致的工作，实现稳健过渡。　　3、消费需求依然不旺。一是城镇居民的即期消费愿望不足。这几年消费需求的回升，主要是依靠政策拉动。从消费结构上分析，1998到2000年三年，政府消费占比逐年增加，分别占20.4%、20.9%、21.4%，1999和2000年，政府消费分别增长9.53%和12.68%，而居民消费仅分别增长6.54%和9.10%.其增长速度超过居民消费3个百分点。二是农民的收入水平近几年来并没有得到明显提高，农村购买力不足，城乡居民收入差距继续扩大。从居民消费结构来看，农村居民消费占比自1997年以来一直呈下降态势：1997年至2001年分别为50.0%、47.9%、46.1%、45.2%、37.4%，五年下降了12.6个百分点，从消费增长速度来看，农村居民消费增长也远远低于城镇居民：1999年至2001年，农村居民消费分别增长2.72%、6.80%和7.7%，而城镇居民消费增长则分别为10.04%、11.06%和11.5%.总体上看，消费结构不甚合理，消费需求并没有从根本上改变“被动拉升型”特征。　　4、结构性问题依然突出。一是地区经济发展不均衡，这是长期积累的遗留问题；二是农村经济发展缓慢，城乡经济发展差距进一步扩大。据统计，农林牧渔业总产值1998—2000三年的增长分别为3.17%、—0.01%和1.62%，1998年以来基本没有实质性增长；三是产业结构失调及相应市场供给结构失衡，表现为基本建设损失严重，重复建设、重复引进时有抬头，产品结构老化，升级换代迟缓。由于从资源配置到产品供给都仍然存在计划经济色彩，产业结构的优化与升级缺乏机制与制度保证；四是收入分配方面的结构性失衡。据有关方面测算，中国居民个人收入的基尼系数2000年为0.485，而且还呈逐年扩大趋势。据统计，自1997年以来，中国农民收入增长幅度连年下滑，2000年增幅不足2%，2001年增长4.2%，而同期城镇居民收入增长幅度一直保持在7%以上；不同行业职工的收入差距也在拉大，与1990年相比，2000年房地产业、金融保险业和技术服务业收入增幅最高，增长了4倍多，而农林牧渔业和采掘业收入增长仅约为1倍。地区间收入差距扩大，1978年，农村居民最高收入和最低收入之间的比为1.68：1，2000年则为2.15：1.城镇居民收入，1997年至2000年，最高的北京、上海居民可支配收入增长率平均每年增加1.57个百分点，而最低的山西和河南仅为0.25个百分点。中国政府面临的结构调整任务仍然很重。　　5、外贸对经济增长的支持连续下滑。外贸对经济增长的贡献主要是靠净出口实现。我国净出口额1998到2001年分别为：434.7亿美元、292.3亿美元、241.1亿美元和225.5亿美元，外贸净出口负增长，已失去对经济增长的有效拉动。由于中国出口的近三分之一是对美国市场，“9.11”事件以后，中国外贸出口形势更为严峻。随着美国经济进入衰退，外贸对中国经济增长的支持将更加脆弱。　　6、依靠国债发行和扩大政府投资为主的积极财政政策，在带动中国经济发展的同时，也加大了财政风险。积极财政政策已实施了四年，在对整体国民经济发展作出巨大贡献同时，也产生了潜在的财政风险。虽然目前国债负担率、国债依存度、国债偿还率等都在公认的警戒线内，但如果在名义赤字、名义国债规模的基础上，再加上诸如各级政府欠发工资、粮食系统亏损挂账、国有银行和非银行金融机构的大量不良资产、各地方政府举借的债务，以及养老、医疗等社会保障资金上的缺额等潜在的债务，债务规模已经不可小视。对此，在确定今后可能的发债规模和发债能力方面应予以高度重视。今后若干年财政政策的着力点及作用方式应相应改进和调整。　　理解今年财政政策的八大要点　　继续发行长期建设国债，增加国债投资　　加快农村税费改革步伐，继续推进其他各项税费改革　　进一步完善出口退税机制，促进出口增长　　积极推进财政支出改革，用制度规范保证财政支出效益提高　　深化“收支两条线”管理改革，加强综合财政预算管理　　调整和完善分配制度，加快保障体系建设　　推进投融资体制改革，优化宏观资源配置方式　　加大结构调整力度，促进区域和产业结构优化　　综合考虑当前国内外经济形势，今年财政收入在去年高增长比例、高基数的基础上增长将会减缓，一是没有新增税种，老税种的税制也基本不作改变，基本没有政策增收因素，收入的增长将基本与经济增长同步；二是加入WTO后，进口关税将因兑现入世承诺会有实质性的下降；三是清理各种收费和基金，规范财政收入，居民（特别是农民）和减负等措施将陆续出台，将构成减收因素。而支出方面增支压力巨大。各重点支出项目都需要增加支出：今年将继续调整收入分配政策，加上今年两项调整政策的翘尾因素，需要增加支出数额较大；实施科教兴国战略、西部大开发战略，继续推进天然林保护工程、退耕还林、防沙治沙工程，深化粮食流通体制改革，完善社会保障制度和支持税费改革以及保证国家安全等，都需要增加财政支持力度。因此，今年财政收支缺口仍然较大。　　综合上述因素，今年仍要实行积极的财政政策，同时要注重通过各种政策手段的实施，培养经济内生自主增长动力，提高自我发展能力，实现经济和财政可持续发展。积极财政政策应该逐步从应急性的、以解决短期为主要目的的、较为单一的目标选择，逐步转向以启动经济内生增长动力为主、兼顾解决短期和中长期发展的政策方面。考虑到今年是大规模发行国债的第五年，国债规模宜保持在合理的范围之内，力争赤字规模尽可能不再扩大。