农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财(2)
2017-04-30 01:01
导读：二、农村基层制度外财政与农民负担 根据上文分析，农村基层制度外财政基本的功能在于向农村社区提供公共品。不同地区的农村基层政府依据本区域内
二、农村基层制度外财政与农民负担 根据上文分析，农村基层制度外财政基本的功能在于向农村社区提供公共品。不同地区的农村基层政府依据本区域内社会成员对公共品的偏好、需求强度作出决策，弥补公共品供应不足，消除或内化外部效应，最大化社区成员的公共福利水平。然而，现行农村基层公共品供给体制缺陷以及基层管理集团目标异化，农村基层政府行为容易偏离社会成员的偏好甚至严重扭曲，并由此带来农民负担加重。 广义的农民负担构成包括：税收、乡统筹村提留、集资、摊派、罚款等，是农民向政府及其部门的直接转移支付。本文论及的农民负担指除税收外的所有“额外”公共品成本的分摊，或者说，是社区内农民对政府制度外公共品的价格支付。如果说税收是政府提供公共品的规范筹资渠道，属于正常财政制度，则制度外财政就是超越正常财政制度统筹的，非规范的自筹自支式的准公共收支制度。 在研究农民负担过程中我们必须注意到“农民负担加重”有一定的主观特性。农民负担首先是农民的一种感受。中共十一届三中全会后，推行包产到户的变革，农村负担的主体，逐步由集体转移到农户，农民由集体劳动者到独立经营者的身份变化使得农民对负担的感受变得更直接、更敏感，尤其对货币形式的上缴抵触情绪较大。近期的一项对浙江农村的调查显示，仅有19.23％的农民愿意以现金作为负担方式（孙梅君，1998）。目前农民现金收入占全部收入比重一般只有60％多，现金支付能力较低，而农村的收费摊派基本上是要求以现金形式支付的，这在农民心理上容易造成负担不断加重的感受。 农村基层制度外财政收入构成中比重最大最稳定的部分是乡统筹和村提留。目前争议较大，农民反映较多，认为负担过重的也主要与这项收费有关。尤其在经济不发达地区，制度外财政“税源”较少，主要依赖直接来源于农民家庭可支配收入的乡统筹和村提留。有些地区这部分收入占到当地自筹资金收入的75％左右（程映萱，1991）。 按宪法规定乡级政府权的职能是“领导本乡经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”与之对应的收费包括：附加费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。这五项费用是现行政策允许的制度外公共品成本在农村社区成员间的分摊。政策还允许村级组织可以收取公积金、公益金和管理费，分别用于公共设施投资建设、福利事业和
行政管理费用。 从制度经济学的角度来看，乡统筹和村提留存在有其合理性。根据诺斯的国家和中国现实的农村土地制度，政府和集体作为经济利益主体参与农民收入分配是天经地义的。这项农民负担是乡统筹村提留的内在的经济租（economic rent）本质要求乡村两级作为土地集体所有权的代表实现其经济意义的必然结果（张岸元、白文波，2000）。事实上农民抱怨负担过重并非是对制度外财政体制合理性本身的怀疑，而是对制度非正常运作过程的不满。 尽管早在1991年的《农民负担费用和劳务管理条例》中就已明确规定，乡统筹村提留“以乡镇为单位，不能突破农民上年人均纯收入的5％”。但是各行政部门（包括乡以上政府和职能部门）仍然能够绕开5％的硬性指标，以合法形式明文下达各种收费项目，各种达标摊派集资等（注：如浙江的某些县（区）下文规定收取建设集资费、造地费、耕地占用费、建筑许可证工本费、农改厕押金、超面积罚款等，而且在就学、外出打工、婚姻登记，农业用电等方面也存在较严重的加重农民负担现象。），这些名目繁多的收费往往是通过行政隶属关系，借助行政的强制力量来实现，具有相当大的随意性和主观性。据农业部统计，1996年农民承担的收费、集资、罚款等负担为131.2亿元，人均14.7元，比上年增长14.2％；为了真实地反映农民负担的事实，据农业部的另一项对全国百县监测点的调查统计，1996年农民人均承担社会负担为46.1元高于全国统计数字3倍。这种超范围统筹多数未能用于公共品的提供或造成公共品供给过剩。在监督不足的情况下，这部分公共资源甚至被挥霍浪费、贪污挪用。 既便是严格执行“5％”标准征收，乡统筹村提留的地区也未能达到使实际征收额随农民上年人均纯收入的变动而变动，从而减轻欠收年份农民负担的效果。在提统征收实际操作中负责农民上年人均纯收入的是县级统计部门和乡镇农经站。于是许多地方便根据自己的提统总量目标，通过征收公式的逆推，准确“算出”农民上年纯收入，如此征收方式的效率值得怀疑。 部分农民感到负担重的另一个原因是负担的分摊方式不合理，在现行农村公共品供给体制下，制度外公共品的成本基本上是在社区内所有成员间平均分摊的，这显然会造成负担不均，就分摊的计提标准而言，无论是1996年以前是不超过全乡上年人均纯收入的5％的标准。还是从1997年起改为以村农民人均纯收入为计提依据，均不符合公平负担原则。在收入水平参差不齐的农民间进行平均公摊的结果是高收入户实际负担低于其人均收入的5％，低收入户的实际负担会高于其人均收入的5％。以目前0.3—0.4之间的农村基尼系数计，有半数的农村人口在平均线下，低收入阶层农民负担较重。就征收对象而言，依前文的，制度外征收合法依据是农村基层政府和村集体与农民之间基于土地所有权和使用权的关系而产生的租。所以征收对象应该是土地。但是根据公共品收益外在化且非排他的特点，分摊公共品成本的对象则应该是社区内所有农民。也就是说征收的对象应该是“人头”。也许正是因为这种思维上的混乱导致在实际操作中各地农村征收对象的定位五花八门。有完全向“地头”分摊的、有完全向“人头”分摊的、有将土地与人口结合起来平摊的。考虑到农村中从事农业人口比重相对较高的现状（注：尽管农村中有不少农业人口涌向城市从事其他产业了，但与此相关的一个突出现象是：对于那些早已脱离农业生产进入城市打工或经商的“农民”来讲只要在农村有田或拥有农村户籍，还是得继续负担土地或户籍所有地的摊派。尽管农村农共品对这部分人来讲效用早已为零。），无论是采取哪种分摊制度，比较利益水平低的农业负担率总会高于比较利益水平高的非农其它产业。这种高收入产业、高收入户低负担率，低收入产业、低收入户高负担率的反向调节机制使得农村制度外公共品成本分摊制度既不是等比例的，更不是累进的，而是一种具有累退效应的分摊机制。导致农村公共的分摊制度扭曲的更深层次的原因在于农村基层政府的行政目标高于经济目标。农村基层政府的目标是多重的，除了经济目标，还有其他、社会职能目标。在曼库尔。奥尔森（Mancur Oison）的利益集团模型分析框架中作为分权后的地方行政管理集团亦是符合“经济人”假设的，是决策者在决策过程中更多地追求自身收益与成本的均衡，而不是社会收益与社会成本在边际上的均衡。基层政府的目标函数中比较关键的两个变量是：升迁和规模（王竹，1997）。他们首先考虑的是上头对其职位升迁的考核因素，其次谋求管辖的权限和规模的扩大。当农村基层管理者面对财政资金的严格约束，难以最大化上述目标效用时，他们很地会想到通过对农民各种收费的增加来
放松资金的约束。然而，基层管理者政绩偏好显然与农村社区整体利益取向上存在着差别，这不仅加重了农民负担，而且造成了社会福利的损失。比如一些地方盲目上马“献礼工程”、“达标项目”、“升级计划”不切实际搞攀比，向农民乱摊派，乱收费就是例证。再如，出于追求机构最大化的冲动，政府规模有扩大趋势。现在一个30人左右编制的基层政府往往有上百人的规模，在财政无力承担的情况下政府就为“养人”出台了大量收费项目，以弥补经费缺口。而有的收费竟然仅仅是为了维持收费人员的开支。 从外部监督角度看，现行公共资源配置过程约束机制严重滞后。制度外财政收支帐证不全，甚至根本没有建帐，资金管理混乱。由于有关收费政策规定本身较模糊，而且不同乡村之间差别较大。这使得监督者和被监督者信息不对称，监督成本过大，导致有效监督不足。事实上，现行的政府审计监督极少涉及对农村制度外财政运行情况的监督。管理上约束和制衡的缺乏，后果是公共资源配置总体效率的低下。较为常见的情况是公共资源被用于与改进农民福利水平无关的事情，甚至被趁机侵占挪用。
