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农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财

2017-04-30 01:01 「提要」基层制度外财政的膨胀内生于农村公共品稀缺的现实，然而，这并不必然导致农民负担的“加重”。事实上，农民负担只不过是农村基层政府与农民博弈的结果，的关键在于确认并界定公共资源筹集制度的合法性及与农村公共品的区别，从而维护公共资源筹集制度的公正。 　　「摘 要 题」农村与投资　　「关 键 词」农民负担/农村公共品/制度外财政　　「 正 文」20世纪80年代中后期以来，随着城乡差距拉大，农村的减负呼声与政府收效甚微的减负努力似乎形成一个怪圈，这场被媒体形容为猫与老鼠的游戏，由于极大的耗费当局的资源和可能引起的不良政治后果而被视为一个十分棘手的问题。因而，至今农民负担过重问题仍然是所有有关中国农村问题讨论的重点。这一问题至少包括以下几层涵义：农民负担的根源何在？农民负担与农民负担过重如何界定？何为负担过重，何为负担适度？以及适度负担何以可能？本文拟对此进行探讨。　　一、农村公共品的供给与农村基层制度外财政生成　　一个不争的背景是自改革开放以来中国农村经济和在一个较西方发达国家短得多的时间内获得超常规的。农民的收入水平明显提高，随着市场经济的推进，在私人品需求被逐步满足之后，农民对公共品需求便不断地增大起来。不仅是绝对值的增加，相对比重也逐步提高。而且，由于公共品具有大于1的收入弹性（斯蒂格利茨，1999），收入水平的提高也就意味着公共品需求增长率要高于传统公共收入（税收或其它）增长率。由此便凸显出公共收入比重缩小与公共品需求扩大的矛盾。造成公共品稀缺的另一个原因是公共品区别于私人品的“非排斥性”（non-excudability）和“非竞争性”（non-rivalness）的特点或者说产权模糊的属性使公共品无法像私人品那样通过市场进行有效配置，而更多的时候只能采取由政府直接提供的办法来实现。就处理外部效应来看，个体的边际成本与社会边际成本不一致（MC≠∑MCi，i∈N）而导致市场机制效率下降也要求政府出面处理。可以图示如下，图中横轴度量公共品的需求量或供给量，纵轴表示的价值。MC[p]、V[p]分别表示公共品对于个人的边际成本和边际价值，Q[p]表示该公共品的私人均衡。V[s]表示社会边际价值，从社会角度，该公共品最优供应量是Q[s]，政府承担公共品部分成本的效果是将边际成本曲线由MC[p]降低到MC[b]或更低，使得私人满足程度提高到Q[b]或恰好等于社会所要求的最优水平（见下图）。　　附图一般来讲，公共品的提供应附合效率原则和受益原则，由于不同区域的居民对不同的公共品存在着不同的偏好，对于经济社会发展方式具有多样性的选择，地方政府可以较好地掌握各种信息，因而地方政府的决策程序一般能较实际地反映当地居民偏好和需求。所以通常认为合理的农村公共品供给主体，应该是农村基层政府。　　严格地讲，农村基层政府供给公共品的公共支出资金应该只有一种来源，即现行财政管理体制下的农村基层财政（包括预算内财政和预算外财政）。而事实上，农村基层政府还有一种筹措公共资金的途径——制度外财政。农村基层制度外财政是指存在于现实经济中的、未能以“预算内资金”或“预算外资金”形式反映出来的、通过非“正常”途径筹集的、确实用于于公共目的的“公共收入”，即农村基层政府绕开现行财政管理体制以各种形式收集的自筹资金以及由此发生的“公共支出”，（注：有学者将这种收入称为“非规范收入”（樊纲，1995）或“预算外（off budget）资金”（黄佩毕，1993），更适合于概括本文所述农村基层政府收费和摊派资金的概念是“制度外财政收入”，这一概念的使用得益于孙潭镇、朱钢一项（孙漂镇等，1993）的提示。）是“额外”供给的公共品成本的分摊制度，是一种准税收制度。　　农村基层制度外财政产生的渊源可以追溯到80年代初启动的、被学界概括为地方政府导向型的经济发展模式。一方面在农村化初期，由于农村私人资本的短缺和分散以及农民对风险的厌恶使得民间投资资本积累很困难，所以作为这些地区经济发展突破口和支柱的乡村工业，一开始都是地方政府特别是农村基层政府参与或支持创办的，这种农村基层政府为启动农村经济而导致的扩张性直接投资对传统制度内财政构成巨大压力。另一方面，作为农村社区利益代表者和社区管理者，农村基层政府理所当然地负有提供社区公共品的责任。于是农村基层政府被要求在短期内完成对上级政府乃至中央政府的公共品供给功能的替代。但是，在“农村基层政府由上传下达的中转机构演化为国家经济管理的一个层次和组织地方经济活动的主体”的过程中责任与权利显然是非对称的，上头转嫁的事权远远超过农村基层财政的承受能力，传统的财政管理体制与农村地方经济发展积累的各种矛盾日益加深（注：尽管税制改革后农业税划归为地方税种，但税收立法权仍在中央，农民基层政府无法根据地方农业发展情况和财政增加农业税收取。由于农业税本身积累资金有限，支援农业投资能力弱化，不能满足农村的公共支出需要，事权与财权的非对称性，导致投资非农化倾向。财政分配的缺位使得地方政府把这部分费用向农民转嫁，诱致制度外财政的发生。我们对永嘉县罗东乡所作的一项调查显示，1999年该乡人均收入的2320元，而人均负担的农业税只有5.85元，仅占农民收入的0.25％。然而，该乡的其他收费项目多达5-10项，总额是农业税的好几倍。与此相关的一个现象是，由于收费行为容易遭到农民反对，农村基层政府就采取“费搭税车”的方式混合征收，模糊了税费界限，客观上造成农民认为国家税收不断加重的不良印象。）。加之在经济增长过程中，由地方性公共品需求增大所排动的地方性财政支出的膨胀，更是难以与传统财政管理体制相容。从而产生了应付这些矛盾的新的财政形式，即农村基层制度外财政。换句话说，农村基层制度外财政是突破传统财政体制资金困境的一项成功的“诱致性制度变迁”案例。是有着深刻经济社会根源的、十分“”的现象，是在旧体制已经不再适应新的经济条件和新的经济形势的情况下人们自发地解决公共品供给不足问题的一种处于“草创阶段”的体制创新（樊纲，1995）。