从个税法修改看我国税收立法程序的改进(2)
2017-08-04 06:51
导读：二、我国的税收立法程序 立法程序，一般分为法案的提出、法院的审议、法案的表决以及法律或法规的公布四个阶段。结合这次我国《个人所得税法》的
二、我国的税收立法程序 立法程序，一般分为法案的提出、法院的审议、法案的表决以及法律或法规的公布四个阶段。结合这次我国《个人所得税法》的修改，主要分析我国税收法律的立法程序。 1、法律案的提出。这是立法的第一道程序，法律案是由有权提出议案的机关、组织和人员依据法定程序向有权立法的机关提出的关于制定、修改、补充的废止某项法律的建议。但实际中，提出法律案的机关或人员已经进行了一定的理发准备活动，拟订了草案。我国的税法议案多由国务院提出。 2005年8月23日由国务院起草的《个人所得税法修正案（草案）》提交全国人大常委会第十七次会议审议。这次个人所的税法的修改，是由全国人大常委会法工委召集，由国务院起草，常委会审议。较之以前由各部委起草有更高的权威性，草案此前已多方征求意见，方案比较成熟。本次个人所得税法的修改，草拟阶段遵循了我国的税收立法程序的要求。 2、审议。法律案的审议是在议案提出后，有法案审议权的机关对法律案运用审议权，决定其是否列如议事日程、是否需要对其加以修改的专门活动。对草案的审议是立法化的重要环节。 个人所得税改革方向早已明确，即建立综合分类混合征收的税制，提高税前扣除标准，减少税率级次并降低税率，同时加强征管和加速配套设施建设。全国人大常委会顺利通过了一审。同时，全国人大法律工作委员会举行立法听证会，就修正案中的个税起征点广泛听取社会各界的意见与建议。凡满18周岁、有工资薪金收入的公民均可申请参加。 这是本次个人所得税发修正的审议环节。 3、表决。法律案的表决是有法案表决权的机关和个人，对法案表示最终的具有决定意义的态度。对全国人民代表大会法律委员会提出的法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。对全国人大常务委员会法律委员会提出的法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。 该次个人所得税法修改，是由全国人大常委会法工委召集，由国务院起草。依照立法程序中对表决的要求，听证会过后，该草案在10月份全国人大常委会第十八次会议上获得通过。修订后的《个人所得税法》于明年1月1日施行。 4、公布。立法机关或特定人员在特定时间内、采用特定方式将法律公布于众，以便全社会遵照执行，即为法律的公布，这是立法程序的最后一个阶段。全国人民代表大会通过的法律和全国人民代表大会常务委员会通过的法律均由国家主席签署国家主席令予以公布。遵循这个程序，此次修订后的《个人所得税法》将于明年1月1日公布施行。
三、由个人所得税法修改看我国税收立法程序的改进 税法的专业化、复杂化和对公众利益的调节的重要作用，需要税法具有更为严格的程序规定。而言，税收立法程序要体现国家机关之间制度上的制衡，要体现专家的作用，要体现公开性。这都是我国税收立法程序所需要改进和完善的地方。
1、完善税收立法中国家机关的权限划分，实现相互制衡 和国外较为成熟的税收立法程序相比，我国目前的税收立法过程中国家机关之间的制衡不足，行政机关在税收立法中具有事实上的主导地位。不仅大量的税收法律规范以行政法规和规章的形式存在，同时在法律制定过程中，由于税法的专业性、复杂性，行政、立法机关信息不对称，立法机关难以有所作为。另一方面，为了保护少数人的利益，防止多数人的大民主，立法过程中，需要广泛听取民意的同时，司法机关需要对违宪要进行监督审查。这是我国税收立法乃至整个立法程序存在的问题。 我国已初步构建了一个横向关系与纵向关系相结合的税收立法权限体制整体框架。全国人大及其常委会与国务院之间的税收立法权限划分，由全国人大及其常委会享有税收立法权并授权国务院行使委任税收立法权，这一方式是符合我国、经济体制及立法体制的实际要求的，具有一定的合理性。这是符合税法起草的专业性知识、技术要求，以及考虑全国人大在立法时间、立法程序等方面的局限性的实践惯例，但是，由国务院主持起草的税法应经全国人大或其常委会审议通过并正式颁布。此外，我国确立了分税制财政体制，中央与地方在税收立法权限方面有一定的划分。 这样的税收立法权限整体框架是相对合理的，但其内部存在一系列问题。 第一，全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限的划分不明确，国务院实际行使的税收立法权的范围过大。立法机关和行政机关在行使税收立法权方面具有很大的随意性。但是中国目前23个税法中，只有4个是全国人大立法制定的，其中还有一个已经取消了，就是农业税。因此在目前22部税法中，实际上只有3部是全国人大立法的，另外有19个是非人大立法。税收立法权限划分的不明确，给行政机关税收立法权的“自由”行使创造了极大的空间，大量的税收行政法规成为主体部分，致使税法的整体效力层次较低，权威性和稳定性较弱。作为本来就是税收征收部门的行政机关，制定约束自己行为的法律，本身就可能带来因为部门利益而使公民个人利益得不到充分保护，这样的理发行为更需要立法程序的法律规制，以及一个司法监督程序的监督，防止行政机关的违宪。 此外，在最高立法机关内部，全国人大与其常委会之间立法权限的划分不甚明了。宪法规定，全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本”，全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律”，但对基本法律和基本法律以外的普通法律没有规定其具体事项范围，或是划分的具体标准，也表现出一定的随意性。给人造成的逻辑误解是，因为是全国人大所立之法，所以是基本法律，如个人所得税法；因为是全国人大常委会所立之法，所以是普通法律，如税收征管法；而非因为是属于基本法律的事项，所以应由全国人大立法，因为不属基本法律而为普通法律之事项，所以可由全国人大常委会立法。前述全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限划分不明也易使人产生这种误解。 本次《个人所得税法修正案（草案）》由全国人大常委会法工委召集，国务院起草，提交全国人大常委会第十七次会议审议。由于税收立法的专业性要求，各国都较多的由有直接信息来源、富有实践经验的税收执行机关即行政机关来起草。个人所得税法是由全国人大制定的，其修改是由全国人大常委会审议，但并不否认，个人所得税法是作为一部基本法律，而非普通法律。
