关于我国农村公共财政体制建设问题的思考（中(2)
2017-08-06 05:19
导读：（二）我国农村公共财政应凸现其保障职能和发展职能 我国正在建设的公共财政是以西方的公共财政为主要基础的，这与我国市场经济体制有关。一般认
（二）我国农村公共财政应凸现其保障职能和发展职能 我国正在建设的公共财政是以西方的公共财政为主要基础的，这与我国市场经济体制有关。一般认为，公共财政的实质是市场经济的财政，市场失灵决定着公共财政存在的必要性和职能范围。市场不具备提供公共产品、收入均等化和保持宏观经济环境稳定运行的功能，这是政府行为作用的领域，具体就体现在公共财政的职能之中，即资源配置职能、收入分配职能和稳定经济职能。从我国农村制度环境的中，可知公共财政的三项职能还不能准确体现我国农村公共财政的特性。符合我国实际的农村公共财政的职能不是一般职能的简单重复，而是我国的国家特性、农村环境和农村主体共同作用的结果。 1 我国农村公共财政具有保障职能。这里的保障职能不是指计划经济时期的政府供给制度，而是指公共财政对农民个人生存和发展权益的物质保障。福利经济学认为，国家公民都有无差别享受社会福利的权力，不存在城乡居民之间的歧视待遇，评价社会福利效用的标准是公民享受社会福利要达到均等状态。我国长期存在的只有城市干部职工才能享受
社会保障的状况，是我国社会福利效用偏低的一个表现。而且强调农村公共财政的保障职能，不是只从社会公正的抽象原则出发，也是我国农村经济制度和收入水平的必然要求。1978年以后，个体农户成为经济主体，农村集体经济萎缩，村组的保障职能几乎丧失；农户收入增长停滞，家庭保障的能力没有明显增强。在这样的条件下，只有建立全面的社会保障，才能真正维护农民的生存和发展权益；还有农村的义务、文化事业和农民的职业技术
培训，都是只有公共财政才能提供的公共物品。 强调农村公共财政的保障职能，是提高公共财政在农村效用的需要。在我国农民收入偏低、经济水平偏低的条件下，农村公共财政的较多资源直接用于个体农户以有效提高他们的实际收入水平，比由县乡政府传统的集体按照自己的利益去配置要有效得多。据统计，农村改革以来，国家从农村集中的税收和用于农村的全部支出（包括农村事业费，支农工程投入以及对农村和农民的抚助和救济）基本持平，而农民多年的感觉是国家“只取不予”，主要原因就是地方政府配置用于农村公共资源的效率太低，农民很少直接得到公共财政的实惠。目前实行取消农业税的政策，使这种状况向好的方向转变。 强调农村公共财政的保障职能，意指国家必须承担社会转型的风险。我国开始市场取向的改革以后，农村生产由以集体为主变为以个体为主，农产品交易由统购统销为主变为个体的市场交换为主，由此产生的农业生产风险和市场交易风险基本由个体农户自己承担，农户劳动的价值损失占农产品产值比重较高，尤其在我国西部农村，由于农业合作组织和市场发育不健全，每年农户的无效劳动占相当比例，直接抑制了收入增长和农民继续投入的积极性。国家是农民产权的界定者和权益的保护者，在社会转型给农民造成经济利益损失时，应当采取措施降低社会转型的风险，并给予农民一定补助，使农民的最后收入基本与其劳动付出相当。 2 我国农村公共财政具有发展职能。这里的发展职能就是指农村财政具有明显的生产建设性，能够直接提高农民的增收能力，并为农业生产力的提高创造宏观条件。这一职能包括微观和宏观两方面的发展内容，与一般意义上的发展职能还有所不同。在20世纪30年代以后，西方发达国家的政府全面干预经济，重新整合社会资源并提高社会生产力，从政府行为的结果看，公共财政有了明显的发展职能。发展家试图通过政府的强大作用，提高整体的经济水平和增强国际竞争力，全面主导经济和经营垄断行业。从这一点看，公共财政的发展职能具有较强的直接性。 而我国农村公共财政的发展职能具有更强的直接性和生产性，主要是由我国的特殊情况———公共财政的制度环境决定的：一是农村分散生产的经济主体自我积累能力很弱。从1985年以后，农村资金一直净流出，我国个体农户的再生产就几乎停留在不变的规模上，农民收入多年徘徊不前就不奇怪了。如果按照一般的“市场经济”法则，政府不介入微观生产领域，公共财政对个体农户的投入不给予直接支持，农业整体上的发展是不会有的；二是村组已没有独立经济来源承担小型农田水利建设的投入；如果仍然靠个体农户集资兴办，势必增加农民负担，在很大程度上抵消公共建设的效用。由此，公共财政也必须对村组内的公共建设予以支持；三是县乡政府财政多年处于困境之中，农村大型的基础设施建设必须由中央和省级财政负担，尤其在西部应取消县乡政府筹资配套大型项目的做法，县乡公共财政一般只负担政府运转和维护经济社会秩序的支出，发展职能应在省级和中央的公共财政中体现。 公共财政的职能与农村居民的特性有关。我国农民家庭是可以独立所拥有的土地、劳动和资本进行生产的经营主体，任何直接或间接提高他们实际收入水平的政府支出，都会在一定程度上转化为发展的投入，转化为提高农业生产力的手段或条件。而城市居民享受公共财政的福利，一般都体现在改善生活条件、提高生活水平方面，公共财政优化宏观条件的效应是与行为相联系的。因此，农村公共财政应通过适当的方式给予农户的个体经济行为以支持。 可见，公共财政在农村具备了保障和发展职能，其职能才可以说是完整的。这里说的农村公共财政的全面职能，不仅指有了这两个职能，而且还强调这两个职能都具有微观和宏观这两个方面的作用。由上述可知，农村公共财政的保障职能既包括农民普遍可以无偿享受国家福利的，也包括国家支持个体农民发展而使农民享受的自我保障。同时，农村公共财政的发展职能也是既有从整体上支持农村基础设施建设的宏观方面，也包括对个体农民相关经济行为给予支持的微观内容。也可以说，农村公共财政的保障和发展职能涉及了农民个人生活、个体农户生产和农业整体发展的三个层面。 农村公共财政的保障职能和发展职能是密切联系、相互促进的。保障职能强调公共财政保障农民个人生活基本权益、提高农民身体文化素质的功能；发展职能强调提高农民生产能力和改善生产条件的功能，其中的一个职能弱化，另一个职能也会受到抑制。农村改革近30年来，整体上农村公共财政的保障职能偏废，农民个体的生存和发展状况与我国整体实力极不相称，农民的自我发展能力受到抑制，公共财政的发展职能也不能得到充分发挥。建立农村公共财政的体系和运用财政手段，都要有利于这两个职能的发挥。当然，农村的全面发展不只是指经济的发展，还必须有农民素质的提高和农村的进步。农村公共财政的建立可以直接促进农村经济的发展，也可以间接起到促进农民素质提高和农村社会进步的作用。不论是农村公共财政的保障职能还是发展职能，最终会增强农民的自我发展能力，为提高农民的收入水平和提高农业水平创造了最基本条件。同时，有了一定物质保障的农民就有能力提高自身素质，重视自己的经济民主权利和民主权利，并有经济实力组织起来，在农村经济的公共选择中和政治选举中表达和实现自己的愿望，农村的民主水平就会逐渐提高。
