新中国财政体制变革的回顾与展望(2)
2017-08-09 05:03
导读：二、确定我国财政体制的指导思想的转变 尽管的分税制还是很不完善的，但毕竟在改革的道路上迈开了一大步。完善分税制的关键是确定中央政府和地方
二、确定我国财政体制的指导思想的转变 尽管的分税制还是很不完善的，但毕竟在改革的道路上迈开了一大步。完善分税制的关键是确定中央政府和地方政府的事权究竟有哪些，然后再具体确定中央财政和地方财政的筹资来源。应该看到，目前实行的分税制的指导思想基本上是正确的。实行国际通行的分税制财政体制是与我国的理财思想的转变是分不开的。回顾一下理财思想的转变过程对今后完善分税制是大有裨益的。 1.从计划经济到市场经济。我国在确定市场经济体制之前，实行的是计划经济。国家是一个基本核算单位，各省市和各地区的政府部门实际上是中央政府的派出机构。在这种体制下，集权是核心。为对各省市和各地区的有效管理，通行的管理模式是“统一领导，分级管理”。各地财力的多少取决于中央的态度，时多时少，根据当时国民经济的形势和领导人的偏好而定。由于实行的是公有制，国家的绝大部分财产归全民（国家）所有，尽管各地有其自己的自身利益，但各地的行政长官是中央任命的，他们奉行的原则：“局部服从全局，地区服从中央。”中央与地方的财权划分没有、也没有必要在上予以明确。所以，多变性是我国财政体制的明显特征。即使是实行同类型的财政体制，比如收入分成型财政体制，收入分成比例也不是一成不变的。这种司空见惯的变化并不会引起各地利益的明显的倾斜，主要原因是：（1 ）大部分财力集中在中央，中央除用于行政事业开支和国防开支外，基本上用于基本建设开支；（2 ）各地的各项费用的开支都必须遵守国家统一规定的开支标准。所以财政体制的确定和变化只是形式上的，而不是实质性的。我认为，我国在计划经济时期的财政体制是属于单一制的财政体制。 自从我国明确实行市场经济体制后，单一制的财政体制就越来越不适应市场经济的需要。如财政包干制，它率先在广东和福建两个改革开放较早的省份实行的。过分的集权必然束缚各地发展经济的积极性，“一定五年”的财政包干对地方政府创造财政收入给予了巨大的推动力，地方政府对包干留用的财政收入无非主要用于两个方面：一是地方性基础设施建设，二是地方性的生产性项目。前者对改善环境有明显的作用；后者对提高生产力水平，尤其对增加财政收入，从而增加地方财政包干留用数有直接意义。由于财政收入是根据原征收的管辖范围划分的，所以，财政包干的优点与缺点就同时显露出来了。优点是地方上对组织财政收入和增加财政收入的来源（发展经济）有很大的积极性；缺点是财政收入的来源和用途都不是根据市场经济的要求来划分的，结果地方保护主义倾向十分严重，在全国范围内逐步推开后，中央财力萎缩，地方财力膨胀，不仅使中央财政发生“窟窿”，而且严重阻碍了市场经济的发展。 可见，实行分税制不应理解为在单一制下的财政体制的又一次变迁，而应当从构造与市场经济体制相适应的财政体制的角度来对待之，并以此为标准使之完善。 2.从国家分配论到公共需要论。我国财政理论界曾对
财政学的定义有过激烈的争论，最典型的是国家分配论与公共需要论之争。国家分配论强调的是国民收入再分配的主体，毫无疑问，无论是计划经济或市场经济，国民收入再分配的主体是国家。公共需要论强调的是财政分配的主要目的是满足公共需要，从目的论的角度来看，持国家分配论者并不一定完全同意，他们认为，公共需求论可能会把国家的职能缩小到很狭小的范围。反过来，公共需要论者对国家分配论的观点深有疑虑，认为如果把国家的职能过分扩大，可能会到市场经济正常功能的发挥。我们从历史背景来看，国家分配论一直是，而且直到现在都是在我国占主导地位。我们不能不注意到计划经济条件下用国家分配论来诠释财政学定义是十分合适的，因为国家不仅主宰了国民收入的初次分配，而且支配了国民收入的再分配，国家的财政职能不仅表现在国民经济的扩大再生产，而且连简单再生产也包含在内。在这种“国家决定一切”的情况下，公共需要论是没有一席之地的。只有在市场经济的条件下，公共需要论才得以成立，而且在确定财政职能方面，特别在确定中央政府和地方政府的事权方面具有重大的指导意义。我认为，不是从公共需要论的角度确定政府的职能，那么分税制就得不到较为彻底的实施，而且会归于失败。既然我们要让市场经济充分发挥配置资源的基础作用，那么过去政府过多介入商品性生产的做法必须纠正过来。只有政府以满足公共需要为己任，才有可能为分税制奠定理论基础，中央政府与地方政府的事权划分只是以满足公共需要的范围为标准，对全国性的公共产品由中央政府来负责提供，而地方性的公共产品则由地方政府来提供。目前分税制的事权划分的一个主要难点就是中央政府和地方政府都在不同程度上介入了商品性的生产，这就带来了事权确定的不确定性和财源划分的困难。如果不是从公共需要的角度来规范和完善分税制，可能其最终的命运恐怕与以前实行的财政包干制无异。 3.从收支平衡论到宏观调控论。在计划时期，国家财政的职能是“收、支、平、管”，这种提法出现在领导人的报告中和财政学的教科书中。它虽然平淡无奇，倒也反映了计划经济下财政职能的真谛：财政是国家的一个出纳部门。国家是一个大核算单位，各地区和各部门都是在大核算单位下的“车间和班组”。商品交换在形式上是存在的，只是利用了它的外壳。真正的效益的比较是体现在国家的帐面上的。在这种大核算的体制下，国家必须实行量入为出的预算平衡政策，即“收支平衡，略有结余”，反映在中央与地方的财政体制上，必然要求做到以收定支，不准透支。在改革开放之前，这个理财指导思想与实际做法是基本相符的。但是，自从改革开放后，中央下放了一部分财权，特别是财政包干在不少省市实行后，理财的指导思想与实际预算结果发生了严重的偏差，即在上是否定赤字预算的，但在实际上是几乎年年预算有赤字。这就需要我们从理论上对预算赤字的功能（正面和负面的效应）作出重新评价。后来，许多学者引入了国外补偿性财政的理论，充分肯定了在一定条件下预算赤字的正面效应，为实际预算赤字的发生或多或少作了有利的说明。但是我国的市场经济基础远远不够完善，财政赤字往往是用来弥补中央财政支出的不足，对国民经济的长期效应是值得怀疑的。所以，要改变中央财政年年发生财政“窟窿”的被动局面，不能就事论事地在财政收支上打圈子，必须立足于市场经济，政府与经济的关系。如上所述，地方政府与中央政府一样，其功能都是弥补市场的不足。总的目标是一致的，但具体分工是有所侧重的。在市场经济条件下，财政有配置资源、分配收入和稳定经济的职能，作为中央政府应当在三个方面都发挥作用，作为地方政府则主要在配置资源方面发挥作用。如果以此作为分税制的指导思想，地方政府的财政职能主要是地方性公共产品的筹资和使用。在分配收入方面，不是说地方政府无事可做，地方政府可以通过对公共产品的提供，使穷人（地区）得到较多（与其收入相比）的公共产品，从而用间接的途径实现对缩小贫富差距的调节。中央政府通过转移支付实现贫富地区差距的调节。至于稳定经济的职能则基本上靠中央政府来实现。 对中央政府和地方政府从财政职能上进行必要的分工，有利于分税制的进一步完善，可以摆脱两级政府在收支盘子上纠缠不清的格局，也可以不顾及现在地方政府的既得利益而进行大刀阔斧划清中央政府和地方政府的事权，进而明确各自事权的筹资来源。 4.从行政决定到民主理财。分税制的实施是对过分集权的一种否定，也就是对单一制的否定。单一制适宜于小国实行。一个大国幅员辽阔，一个省的人口、面积可能都远远超过一个小国。
行政管理效率会随着国家范围的扩大而递减。这是实行具有分权特点的分税制的一个基本理由。但要搞好分税制，光是从权力下放的角度看，理由是不充足的。权力的下放不能保证效率的实现。市场经济的效率是通过竞争来保证的，如果没有竞争，则市场经济就会发生失灵。政府组织是一个垄断性的组织（一个国家和一个地区只能有一个政府），对公共产品的选择就存在一个决策程序。就地方性公共产品的选择而言，如果由上级任命的行政长官说了算，有可能发生两种偏差：一是行政执行偏差，二是行政主观偏差。行政执行偏差是指地方行政长官根据中央政府的决定办事，如果提供的公共产品是全国性的，这是没有问题的。但地方政府的事权是提供地方性公共产品，由上面说了算，则会发生实际需要与行政决定相脱节的问题。从这个角度看，中央政府根本没有必要干预地方政府事权。行政主观偏差，是指地方行政长官在没有受到约束的情况下可能发生的决策偏差。证明，没有约束的权力是很危险的，且不说个别行政长官滥用职权，挥霍钱财的事，就是动机是正当的，在决定公共产品问题上，行政长官说了算也是不能保证其选择的合理性和使用效率的。这就需要公共产品的公共决策程序，也就是要靠民主制度来保证的，使公共产品的决策能反映大多数人的偏好，公共产品能以较有效率的方式提供，公共产品能以较为合理的方式使用。如果不实行民主理财，分税制的结果不一定能引出比集权方式来得好的结果，很可能是以不同的形式浪费资财，难分高下。
