新中国财政体制变革的回顾与展望(3)
2017-08-09 05:03
导读：三、走向21世纪的财政体制 展望21世纪，我国将在市场经济的道路上继续前进。政府职能会发生进一步转变。政府的职能将逐步摆脱包揽一切的做法，特别
三、走向21世纪的财政体制 展望21世纪，我国将在市场经济的道路上继续前进。政府职能会发生进一步转变。政府的职能将逐步摆脱包揽一切的做法，特别是会从生产性领域中退出来，从再生产的组织者变成社会管理者，主要的精力放在弥补市场经济的不足方面，即弥补在资源配置、收入分配和稳定经济等方面所存在的缺陷。政府将成为有效率市场的促进者。对于市场能有效发挥作用的领域，政府一般不介入。目前政府经济职能的“越位”（替代市场经济应当发挥作用的现象）和“缺位”（弥补市场失灵所需要做的事情）同时并存的格局将改变。 有了明确的指导思想，也就可以进一步明确中央政府与地方政府之间的事权和支出范围。目前我国的宪法虽然对政府间的事权划分大致作了规定，但在经济方面的事权和财权的划分是很不清楚的，上下级政府事权相互交叉，混淆不清，任凭解释。当然解释权在中央，但随意性很大，地方政府的权力可大可小。到底哪些项目应当由中央政府支出、哪些项目由地方政府开支，权力和责任都没有从上加以明确，互相扯皮的现象时有发生。我们认为，应该从政府的职能主要是提供公共产品这一基本前提出发，按照公共产品的层次性来规范各级政府间的事权及支出范围，全国性的公共产品由中央政府来提供，地方性的公共产品由地方政府来提供。对许多需要各级政府共同承担的事务应按照支出责任和受益程度的大小确定各级政府负担的开支比例，并以转移支付的方式将资金归集到承担具体事务的政府。 明确了事权后就应进一步解决实现事权的筹资来源。在21世纪我国中央政府和地方政府的各自资金来源会逐步摆脱目前的格局，即不再按隶属关系、行业和所有制来划分财政收入的归属，也不再考虑各地区的既得利益，实行“新老体制并行”的双轨制做法。“取之于民”是要“取之有道”的。中央和地方之间的税收划分首先要符合效率原则，不能因税源的划分产生对资源配置和流动的扭曲。凡是对流动性生产要素所课征的税，具有收入分配功能和经济稳定功能的税收原则上归入中央税；属于地方税的是一些对不流动的生产要素所征收的税收和在经济循环中比较稳定的税收；受益税和使用费可根据受益范围分属于中央政府和地方政府。按此分税办法，我国所得税将不再分为中央企业所得税和地方企业所得税。个人所得税在我国属于地方税，随着个人所得税占财政收入比重增加，它对收入分配和稳定经济的功能将越来越明显，它将作为中央税而不是地方税存在。对不流动生产要素的税收将划为地方税，如财产税、房地产税，并将成为地方上的主要税种。 地方政府的筹资来源将有所拓宽，地方政府有权发行地方性公债。发行地方公债有利于地方政府通过公债这种比较规范的融资形式来为一些资本项目筹措资金，从而也抑制其他诸如乱收费、乱集资、乱摊派的形式来筹措资金的恶劣做法。而且债务筹资有还本付息的压力，这有助于政府对投资项目进行成本收益，谨慎处理，避免盲目投资和草率行事。 在21世纪，无论中央政府或地方政府资金的使用会受到更为严格和有效的人民的监督。“用之于民”，决不是一句空话，或是“一拨了之”的简单行动，在财政支出方面会更注意成本与效益的分析，需要较为和有效的评估程序， 政府间财政转移支付制度将用因素法替代基数法。各级政府的职能分工以及由其决定的支出职责与各级政府的筹资能力之间存在着不对称而形成财政的纵向不平衡；同级政府之间由于经济、自然条件、文化历史等因素造成财政横向不平衡；这两种不平衡都需要通过政府间的财政转移支付来解决。我国在1994年为使分税制顺利实施，不得不照顾到各省市的既得利益，对实行分税制后减少的地方财政收入采取了税收返还的办法，这是一种权宜之计。从长远来看，抛弃基数法，采用国际上通用的因素法将是一个必然的选择。由于中央政府与各地方政府的事权划分是清楚的，各地方政府是根据地方性公共产品的需求来确定筹资来源，所以，前面提及的纵向不平衡不是中央政府对地方政府实行转移支付的主要原因。而财政横向不平衡将成为转移支付的根据，中央政府将选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、 人口密度等作为实行转移支付的依据。为了鼓励各地加强税收的征管，提高地方上增加收入的积极性，可再增加收入努力因素，总之以公式化的形式确定各地的转移支付额，可提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范中央与地方之间的财政关系，避免讨价还价，提高财政管理的科学化程度。 与分税制成败攸关的是我国的体制的改革，要从立法和执法的角度真正体现人民当家作主的精神，无论是中央财政或地方财政的筹资手段和支出去向都将会以法律的形式加以确定。逃避人民监督的预算外行为和乱收费、乱用款行为将得到遏制。 「」 1.项怀诚：《深化财政改革，推动经济发展》，《经济活页文选》增刊总第2期，中国财经出版社1998年版。 2. 朱秋霞：《论中国财政体制改革的目标选择》， 《财经研究》1998年第4期。 3.孙开：《财政体制创新的理论思考》，《求是学刊》1996 年第1期。 4. 黄肖广：《财政体制改革与地方保护主义》， 《经济研究》1996年第2期。 5.
上海财经大学公共政策研究中心：《1999中国财政发展报告》，上海财经大学出版社1999年版。
