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我国的财政分权改革(2)

2017-08-10 02:04
导读:2、我国政府内部财政分权的现状分析 (1)我国政府间纵向财政分权改革的基本状况 国内外通常用地方财政收入(支出)在总财政收入(支出)的比重来
 2、我国政府内部财政分权的现状分析  (1)我国政府间纵向财政分权改革的基本状况  国内外通常用地方财政收入(支出)在总财政收入(支出)的比重来度量中央政府与地方政府间的纵向财政分权。若用这一指标来衡量我国当前的政府间纵向财政分权(参见表3),我们可以发现从改革开放之初的1978年到分税制改革之前的1993年,地方财政收入占总财政收入的比重的简单平均数为70.2%,远远高于中央财政收入占总财政收入的比重,即这一时期地方财政在政府间财政收入分配中占据了绝大部分的份额而1994年的分税制改革以后,我国地方财政收入占总财政收入的比重有较大幅度地下降,近年来基本保持在48%左右,从而扭转了中央财政在政府间财政收入分配中所处的被动局面。(注:国内外一些学者据此认为1994年的分税制改革使我国重新走上了集权的道路。其实,仅从财政收入的划分上来衡量政府间财政分权本身就是不全面的,而且即使是要从财政收支的角度来衡量政府间的纵向财政分权也不能局限于总量上考察,还应从边际上来度量。我们认为,与其说1994年的分税制改革改变了我国政府间纵向财政分权改革的方向,不如说它是为了规范政府间纵向财政分权而作出的一种努力。)  从我国预算内中央与地方财政收入的划分来看,我国政府间纵向财政分权的程度已不算低,因为这样一种分配格局与典型的财政联邦制国家并无太大的差别。但是,我国还存在规模并不算小的预算外资金以及根本无法统计的制度外财政,预算外财政和制度外财政实际上都是地方政府寻求体制外分权的结果,如果将预算外财政收入和制度外财政收入排除在外,所得出的结论无疑是不准确的,这就使得我们很难用地方财政收入占总财政收入的比重这一指标来对中央与地方政府间的纵向财政分权格局进行全面而准确地评估。然而可以肯定的是,如果能够以地方财政收入占总财政收入的比重这一指标来综合考察预算内、预算外和制度外中央与地方的财力分配状况的话,那么得出的将是比预算内更高程度分权的结论。(注:在预算外和制度外,地方政府财政收入所占的份额一定会高于在预算内所占的份额,否则地方政府是不会有动力去寻求体制外分权的。)而且政府间纵向财政分权也不是一个单一维度的范畴,除了财政收支的划分外,政府间纵向财政分权还包括了财权的划分。现阶段,我国中央政府仍牢牢控制着各项财政权力,地方政府拥有的财权相当有限:地方政府无权开征新的地方税税种,不能发行地方公债,甚至无法自主地对地方税税种的税率、征税范围以及税收优惠等进行调整。可见,从财权划分的角度看,我国政府间纵向财政分权的程度还不是很高。从上面的分析中,我们可以看到我国政府间纵向财政分权在财权与财力的划分上处于一种非均衡或者说非对称的状态。  其实,除了财权与财力的划分外,政府间纵向财政分权还包涵有相当的民主涵义,同时它也提出了管理方面的要求。美国著名财政分权专家罗伊·鲍尔(Roy W·Bahl)提出的“有效的分权化要求”的评价标准就基本上涵盖了政府间纵向财政分权这些方面的内容(参见表4)。尽管“有效的分权化要求”提出的评价标准是否和合理还有待实践的进一步检验,而且这些标准对我国来说也未必具有完全的适用性,但其中的“中央政府有能力控制有效财政分权的过程”、“地方政府的财政活动有完整的记录”以及“通过选举产生地方立法机关和地方领导人”等对于全面、客观地评价我国政府间纵向财政分权改革还是有相当积极的借鉴意义的。在对比“有效的分权化要求”提出的评价标准与我国的现状后,罗伊·鲍尔认为中国在政府间纵向财政分权改革过程中仍然处于“非常前期的阶段”。(注:罗伊·鲍尔:《中国的财政政策——税制与中央及地方的财政关系》,中国税务出版社,2000年,第156页。)  政府间纵向财政分权改革后,我国上下级政府在处理相互间的财政关系时基本上仍沿用过去计划经济时期通常使用的“命令”和“讨价还价”等方式,新的政府间财政决策和协调机制以及与分权体制相适应的管理体系都没有建立起来。综合各方面的因素,我们认为罗伊·鲍尔先生的上述评价是基本符合我国政府间纵向的财政分权改革的现状的。 
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