我国的财政分权改革(3)
2017-08-10 02:04
导读：（2）我国横向财政分权的现状 政府预算最早是作为英国资产阶级革命中新兴的资产阶级向封建专制君主夺取课税权（后来扩大到财政资金支配权）斗争的
（2）我国横向财政分权的现状 政府预算最早是作为英国资产阶级革命中新兴的资产阶级向封建专制君主夺取课税权（后来扩大到财政资金支配权）斗争的产物而出现的，后又经过几百年的而逐步演变为形式上是“经由立法机关审批的财政收支计划”的政府预算制度。，现代政府预算制度运作的基本模式是行政机关负责政府预算的编制（包括修改、补充和调整等）和执行，立法机关对行政机关提出的预算草案进行审议，而司法机关则享有与之相关的司法审查权。无论是从政府预算的最初的产生还是从现代政府预算制度的基本运行模式来看，其中都充分体现了“分权与制衡有效结合”的基本内核。因此，我们说现代政府预算制度就是同级政府内部各权力机构之间横向财政分权的具体承载体。正因为如此，现代政府预算制度的完善与健全程度，也就可以用来反映同级政府内部横向财政分权改革的基本状况。 我国当前虽然也建立有政府预算制度，并且也经历过数次大大小小的改革，但它在很大程度上仍然只是对计划时期“国家预算”衣钵的承袭，而在实质上与现代政府预算制度之间仍存在较大的差距，这主要表现在我国的各级行政机关的财政活动中均包涵了较多的行政权力滥用，而且立法机关对行政部门的财政行为还没有形成根本上的制约机制。在这个意义上可以说，我国横向财政分权改革尚处于比较初级的阶段。实际上，横向财政分权是与整个的民主体制的发展息息相关的，没有民主
政治体制的发展，就不可能有真正的横向财政分权，但是我国当前滞后的政治体制改革严重制约了横向财政分权的步伐。
三、我国财政分权改革的战略选择 财政分权改革的具体推进过程的不同或者说政府所选择改革战略的不同，会使财政分权改革对社会经济生活产生不同的，同时它也关系到财政分权改革的最终成败。为了使下一步的财政分权改革能够尽可能地发挥出其对社会经济生活潜在的积极作用，我们就应该根据我国现行财政分权改革的推进方式所产生的社会经济影响和现实国情，合理地确定我国财政分权改革的战略选择。 自从20世纪80年代中前期国际比较经济学关于“行政性分权”和“经济性分权”的学说引入到我国以后，这一学说就经常被用来分析和解释我国的财政分权改革。一直以来，就有很多学者把我国计划经济时期和改革开放中前期的分权改革称之为“行政性分权”，并且认为今后的改革方向应是走“经济性分权”的道路。从改革的具体看，将我国计划经济时期的分权化改革称之为“行政性分权”并无不妥之处。然而我国在改革开放以后进行的财政分权改革，则是政府向市场的分权与上下级政府间的纵向分权同时推进的，尽管在改革开放以后的财政分权改革中，政府向市场分权在改革的中前期迈出的步伐并不是很大，但毕竟它仍是财政分权改革的一项重要内容，所以将这一时期的财政分权改革概括为“行政性分权”是有失偏颇的。实际上，“财政分权”不仅涵盖了“行政性分权”和“经济性分权”的全部内容，同时也包括了“行政性分权”和“经济性分权”所不能涵盖的一级政府内部的横向财政分权，因而将我国下一步财政分权改革的方向确定为“经济性分权”也是不准确的。我们认为，我国财政分权改革下一步的战略选择应当是全面、协调地推进各项分权改革，而不单单是“行政性分权”或“经济性分权”。 为了更好地把握我国下一步财政分权改革所应遵循的战略，我们有必要先将我国二千余年来的财政分权实践与西方发达国家的情况作一对比。我国财政分权改革的具体实施过程与西方发达市场经济国家财政分权一般性的不同之处主要有以下两点： （1）纵观世界各国社会经济的发展历程，我们不难发现任何一个市场经济国家或正在进行市场化改革的国家，都曾经历或正在经历政府向市场分权和政府内部的财政分权这两个过程，只是在不同的国家，财政分权改革推进的具体方式和途径不尽相同而已。 西方发达国家的政府向市场的分权大体上是伴随着市场经济体制的早期发展而进行的，当上下级政府间的纵向分权成为社会经济生活发展中的一种潮流时，西方国家的市场经济体制已发育得相当成熟，政府向市场的大规模分权也基本完结，即西方国家的政府向市场分权和政府内部的财政分权在上是按照一定顺序先后进行的，所以在西方国家，政府向市场的分权和政府内部的财政分权这两个过程基本上没有什么交叉。而在我国这样一个体制转轨国家里，市场化改革和政府内部的财政分权大体是同时推进的，也就是说我国的政府向市场的分权与政府内部的财政分权这两个过程是交织在一起的。（注：那些把政府向市场分权排除在“财政分权”之外的人可能就只看到了在西方国家政府向市场分权与政府内部的财政分权是分离的，而没有看到在一定条件下两者却是交织在一起的。 （2）我国和西方发达国家政府内部的财政分权也各具特点，即政府间纵向财政分权与一级政府内部的横向财政分权在推进的先后顺序上也是不一致的。在西方发达国家基本上是横向分权先于纵向分权，如法国早在18世纪的“大革命”后就开始在中央和地方各级政府实行横向权力分立的体制，而其上下级政府间的纵向分权却一直拖到20世纪80年代才开始在全国范围内推行。然而在我国，政府内部的分权化改革主要发生在纵向领域里，横向分权基本上没有什么实质性的进展。 正因为我国财政分权的各项改革措施，在具体的推进过程中存在与发达市场经济国家财政分权一般性规律不同的特征，所以我们在财政分权改革的战略选择上更应注重处理好财政分权改革各个组成部分之间的关系。我国的市场化进程发生在以“分权（实际上指的是纵向分权）”为主旋律的，因而我国不可能像西方国家那样在基本建立起相对完善的市场经济体制或者说大体完成政府向市场分权后，再进行政府内部的财政分权改革，而只能同时推进。在同时推进的过程中，政府向市场分权与政府内部的财政分权这两项改革往往又是相互影响、相互制约的，存在着较强的联动效应。如果政府向市场分权不到位，那么政府职能必将界定不清，出现政府职能“越位”或“缺位”的现象，这势必严重影响政府内部的财政分权；而政府内部的财政分权处理得不好也会反过来阻碍市场化改革的进程，进而使得政府向市场分权与政府内部的财政分权这两个过程陷入一个恶性循环的死结中。由此，我们就不难理解为什么我国财政分权改革这么复杂，为什么过去我国中央政府与地方政府之间的分权总是“一放就乱、一统就死”的原因了。 从逻辑上说，政府向市场分权是政府内部财政分权的前提和基础，因此我们应高度重视政府向市场分权在财政分权改革中的重要作用和影响，并在财政分权改革中将其落到实处。这样，加快政府向市场分权的步伐就应当成为我国财政分权改革的一个主要突破口。我国政府内部的横向财政分权改革，也滞后于纵向财政分权改革。事实上，政府内部的横向财政分权与纵向财政分权之间也存在着密切的联系，如纵向财政分权所具有的潜在优势就需要横向财政分权的配合才能得以实现，因而政府内部的横向财政分权改革与纵向财政分权改革也应在步调至少保持大体上的一致甚至是超前，而不是滞后。 鉴于我国现阶段财政分权改革的基本状况是政府向市场分权和政府内部的横向财政分权在改革步伐上滞后于政府间的纵向财政分权，我们认为我国下一步财政分权改革推进的总体战略选择应当是加快政府向市场分权和政府内部的横向财政分权的步伐，从而为财政分权改革各项措施的全面、协调推进创造条件；而政府内部的纵向财政分权改革则不宜继续单独向纵深推进，尤其是不应再将的焦点集中到是否要提高地方财政收入在财政总收入中的比重上，其重点应放在规范和完善现有的制度安排上。
