改进省以下财政体制的中长期考虑与建议(2)
2017-08-10 03:01
导读：二、在现行行政管理体制不变的情况下，鼓励各地通过“省财政直接对县”和“乡财县管”等方式减少财政体制层级。 上世纪80年代，随着“分灶吃饭”财
二、在现行行政管理体制不变的情况下，鼓励各地通过“省财政直接对县”和“乡财县管”等方式减少财政体制层级。 上世纪80年代，随着“分灶吃饭”财政体制的实施，我国开始建立乡镇财政，形成了中央、省、市、县、乡镇五级财政。如此复杂的五级财政体制，从世界各国来看是十分罕见的，它无论在国家财政运行和管理效率方面，还是在纵向和横向财政平衡的公平性方面，都已表现出不少负面效应。在许多地方，“市管县”体制要么造成与城市缺乏关联的县拖垮市财政的问题，要么形成市财政肆意挤占县财政的现象。乡财政的问题更加突出。随着经济体制改革的不断深化，乡镇的工商、税务、技术监督、公、检、法等重要经济管理和执法部门被先后按经济区划设置或上划垂直管理，加上农村中小学教师工资上划和乡镇卫生院经费的上划，已使乡镇财政处在非常尴尬的境地。随着农业税的取消，乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，其预算编制、执行和监督方面的职能形同虚设，乡镇作为一级财政应该具备的条件和应该拥有的职能总体而言不复存在，作为一级财政的作用，基本上已名存实亡。 预算级次过多不仅造成机构重叠、人员臃肿、财政养人过多不堪重负，而且明显降低行政效率，形成“层层向上集中、层层对下截流”的局面，在改革和发展的进程中，其负面效应还有扩大之势。因此，建议在现行行政管理体制大体不变的情况下，在省以下率先启动和进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，即在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区；并虚化乡财政-将乡镇预算内容归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件，这样，逐步形成和完善中央-省-市县三级财政体制。这样就可以通过行政体制与财政体制的“扁平化”，来使分税分级的实质内容在省以下得到可操作性，按照分税制体制的基本原则，根据我国的财源体系、税种设置、财政功能，追求有利于发挥各级财政基本功能、有利于促进各级政府发展经济的积极性、有利于提高政府运行效率和实现公共服务均等化的目标，合理分配政府间的财力，科学设置省以下体制。从预算角度来看的“三级”基本职责分工大体如表2所示： 实行中央-省-市县三级体制，不仅有利于夯实财政体制的低端基础，把县级财政和市辖区的财政建成我国功能齐全、职能完善的基层财政；同时有利于在减少政府层级、收敛政府间摩擦因素的同时显著减少行政成本，从根本上解决政府职能过宽和机构叠床架屋、财政养人过多的问题。这样，既可以促使政府摆脱大量的微观管理，把与市场经济发展相悖的职责剥离出去，解决政府目前存在的职能转换不到位、事权划分不清和办事效率不高的问题；还可以避免因政府层级过多而形成层层集中模式，增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，从而为规范省以下各级政府间的分配关系，建立架构合理、职能规范、运行高效的分税分级财政体制奠定基础。
三、逐步完善地方税收体系，调整各级政府间的财力划分 改进省以下财政体制要把税制改革放在重要位置，本着“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，逐步健全、完善地方税体系，不断提高征管水平。一是取消面向农业独立设置的农税制度，逐步实行城乡税制一体化。在切实减轻农民负担和简化税制的前提下，可探讨对农业流转收入开征增值税；对城乡、内外统一开征土地使用税，并对农业用地实行优惠税率，保证农民对承包土地的经营使用权；对农户开征个人所得税，在起征点的设计上实行成本扣除政策，从而体现政府对农民的公平和优惠。二是在税收政策上与国际惯例接轨，统一内外资企业的所得税，对各种国别和各种所有制性质的企业实行国民待遇，在税收上一视同仁、政策优惠上透明规范，从而为各类企业公平竞争提供良好的环境。三是取消屠宰税、宴席税、固定资产投资方向调节税等过时税种，在简化税制的基础上减少行政成本。四是将房产税和城镇房地产等合并为物业税（不动产税），并创造条件开征
社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。在税制改革的进程中逐步健全地方税体系。 要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。中长期看可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级，分别设置省税和市县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种，改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面。 可考虑在改革之后，中央财政的固定收入包括：增值税、消费税、所得税、保障税、关税和证券交易税等涉及国民稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种；其收入总量应控制在全国收入比重的55%-60%之间。省级财政的固定收入包括：营业税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种；其收入总量应控制在全国收入比重的15%-20%之间。市县财政的固定收入包括：不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种；其收入总量应保持在全国收入比重的25%-30%之间。个人所得税和资源税等成长性税种和保护性税种可作为各级政府的共享收入，具体分享比例由中央财政根据各级政府间的财力状况合理划分。在近中期，增值税可继续作为中央、地方共享税以维持大格局的稳定。（以上初步设想参见表3） 在财力分配上，要大力向基层政府倾斜，降低上解比例，取消困难县的上缴任务，共享税的返还部分要尽可能多留给县级财政，使基层财政能在涵养财源的基础上休养生息、正常运转，从而真正担当起基层财政的职能。
