改进省以下财政体制的中长期考虑与建议(3)
2017-08-10 03:01
导读：四、加大转移支付力度，调整转移支付结构 建立、规范的财政转移支付制度，不仅是分税制财政体制的题中应有之义，同时也是公共财政框架下调节地区
四、加大转移支付力度，调整转移支付结构 建立、规范的财政转移支付制度，不仅是分税制财政体制的题中应有之义，同时也是公共财政框架下调节地区差异、加速经济社会、全面建设小康社会的客观要求。规范和健全、完善转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，必须在改革、创新的基础上，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度，尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系。 （一）要在确保中央财政财力分配主导地位和调控能力有效发挥的基础上，强化中央财政的再分配功能，把规范和完善财政转移支付制度作为财政体制改革的重要。 从现行财政转移支付的规模看，中央财政用于转移支付的资金约占全国财政支出的30%、中央财政支出的50%，这样的规模与现行体制及中央财力基本适应。其中主要的是转移支付的制度不规范，均等化程度低。因此，必须大力改进转移支付制度、、手段，争取较快增加“因素法”转移支付的数量和覆盖范围，使保既得利益的“税收返还”等比重下降到相当小的份量之后，便可以取消增值税返还、基数返还、体制补助和地区间的不平等政策，有效纠正上遗留的不合理因素，并主要根据政府财力和地区间财力的不平衡程度，合理确定转移支付的结构、资金比例和方法（公式）。 在转移支付的结构安排上，一是要根据地区间人口、经济、财力和支出标准等综合因素，科学测算“标准支出”和“标准收入”，确定标准支出的范围和计量方式，根据客观因素，设置一般均等化转移支付项目和指标；二是要根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务，设置专项转移支付项目和指标；三是要根据区域间经济、财力的不平衡程度和省以下政府的公共服务水平，设置横向均等化转移支付项目和指标。这样可主要基于客观因素，从体制上扼制地区间差距拉大的趋势，有效实现全国地区间财力横向均衡的调节目标。 在各项转移支付资金的比例和计算方式上，用于一般均等化转移支付的比重以保持在转移支付资金总量的50%以上为宜，专项转移支付及横向均等化转移支付两项资金之和不高于50%.同时必须采用科学的计算方法和规范化的分配手段，使转移支付的资金和项目与各级政府的预算相衔接，把转移支付财力纳入整个预算体制和财政体制通盘考虑，在全国构筑一个主体明确、层次分明、纵横交织的财政转移支付体系，提高均等化转移支付的规模和比例、增加转移支付科学性和透明度，使财政转移支付制度真正贯彻均等化的导向和意图。 （二）要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。 在因素的选择和权重的设定上，应充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题，对多年来受工农产品价格剪刀差不利及为我国化发展作过巨大贡献的农业地区和中西部地区，给予体制性倾斜支持，逐步实现在同等努力程度下，全国不同地区间公共服务水平大体均等，促进不同区域间经济社会的协调发展。 省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且要做到辖区内公平、公正、公开透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。
五、配套改革 改进和完善省以下财政体制，涉及多个方面，特别是行政管理体制调整、机构改革、中央对地方的财政体制调整等。因此，需要在相关方面推动配套改革。 （一）创造条件从行政体制上减少政府级次。一级政府一级财政的结构是分税制最基本的体制要素，这样可以保持各级政府在财力上的相对独立性，较好发挥激励约束的作用提高各地方政府的积极性和水平。前已论及，从我国省以下财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，需要首先简化财政管理级次。这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。同时，要做好精简政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。 （二）调整税收征管机构设置。为了克服国税、地税、财政分设带来的征收成本高、协调难度大、管户交叉、征税交叉等弊端，需要寻找适当时机，对税收征管机构进行调整。目前有两种调整思路，一是将国税和地税合并，从而降低税收征收成本和降低纳税人的遵从成本，并提高税务机构的行政协调效率。但考虑到我国税收机构分设后，税务人员已愈百万，大量分流现有人员易影响税收收入的稳定增长并有可能带来社会问题，可以先采取地税和国税分工，在条件成熟时再进行实质性的合并。比如先由现有国税部门负责稽查、现有地税部门主管征收，对国税和地税两套税务机构进行职能整合，人员适当调配。另一种思路是，将财政和地税合并，以改变目前地方政府收、支职能的割裂局面。这种合并方法可以完全避免地税和国税部门合并有可能带来的地方税收侵占中央税收问题，充分保证中央税收收入的安全，同时还可以增加地方财政统筹收支的能力，其缺点是在降低征税成本和减轻负担方面力度不大。无论选择哪种切入路径，从中长期看，国地税合并势在必行，特别是随“金财”、“金税”工程的发展与对接，中央税收安全性的问题将完全解决，现在就有必要重视其实施预案的。 （三）在一定前提条件制约之下，给予地方政府适当举债权。由于财政支出的不同性质，财政收入也往往采取不同的形式。经常性支出，一般由社会绝大部分人共同享用，是为满足社会公共需要无偿拨付的，无取得收益的可能性，而且这些支出形成的综合效益大体上对应于本期，因此满足此用途所需要的资金应该由本期受益的人们来分担。与经常性支出对应的是资本性支出，这类支出的受益不仅体现在本财政年度，也体现在以后的多个财政年度，如果由税收为这些项目筹资，将负担完全加在当期人们身上，而受益却延续到以后各代，从经济意义上讲，有不够公平之处，且易发生筹资困难缺口。而且，有些资本性支出项目，其收益只落在一部分项目使用者的身上，若以由全社会普遍负担的税收形式为这些项目融资，更是不公平的。因此，对于这类支出，可采取有借有还的政府债务形式进行融资，并通过以后年度的税收或受益者的付费分期偿还先期的投入。正是由于资本性支出形成的公共项目的这种性质，使政府有通过公债筹集收入的必要。 在高度集中的财政管理体制下，中央政府集中统一管理下级各地方政府的财政收支，地方政府的相对独立性很弱，中央政府完全可以以自己的名义发行债券并将所筹资金拨给地方政府使用。进入前些年的转轨过程后，由于地方政府存在管理机制中的欠缺，为了保证政府的信誉和市场的稳定，也只能由中央政府代地方政府发债。但随着分税制财政体制改革的深化，地方政府将有逐步清晰、相对独立的事权与财权，统筹本级政府收支的能力将有所增强。相应地，也应该具有一定的选择本级政府收入来源与收入结构的权利，同时承担相关的责任。因此，可以考虑在一定前提条件制约之下，谨慎进行赋予地方政府举债权的试点，至少在第一步，可试行将地方政府以“项目债”、“公司债”名义变相举债的行为，改为规范、透明的地方市政债举借行为，使其可以根据本地区支出要求与发展规划，在公共财政框架下通过规范的制度安排筹集所需资金。同时，要周密设计、严格执行地方政府举债的程序和规模，使地方政府的举债行为能够做到内部自律和外部有效监管。
